Ostatnie wyroki NSA dają nadzieję na zmianę podejścia sądów do objęcia sieci gazowych podatkiem od nieruchomości. Rok temu zmieniła się też definicja obiektu budowlanego. Mimo to nie widać końca sporów o opodatkowanie tej infranstruktury. Głośna stała się sprawa operatora terminalu gazu LNG w Świnoujściu, który będzie musiał zapłacić daninę od instalacji gazowych. I to w wysokości kilkudziesięciu milionów złotych rocznie.
NSA stwierdził w najnowszych wyrokach, że nie można opodatkować stacji redukcyjnych jako budowli tylko dlatego, że pomiędzy nimi a gazociągiem istnieje związek funkcjonalny. Musi również występować związek techniczny, czyli połączenie pomiędzy instalacjami a rurociągiem. Czy to otwiera możliwość optymalizacji podatku od nieruchomości?
Michał Nielepkowicz
Ostatnie wyroki dają nadzieję na zmianę podejścia sądów i patrzenie na opodatkowanie przez pryzmat związku technicznego, a nie użytkowego. Do tej pory bowiem wydawało się, że wszystkie tego rodzaju sprawy dotyczące opodatkowania infrastruktury spółek gazowych są przegrane. NSA dość konsekwentnie orzekał, że stacje gazowe, w tym wysokowartościowe urządzenia, muszą być opodatkowane podatkiem od nieruchomości z tego względu, że tworzą całość techniczno-użytkową. Jedynym kryterium było to, że urządzenia stacji redukcyjno-pomiarowych, redukcyjnych, pomiarowych służą do przesyłu gazu. Kryterium użytkowe było więc jedynym, na podstawie którego stwierdzano, że mamy do czynienia z całością techniczno-użytkową. W efekcie wszystkie urządzenia wraz z siecią gazową i jej elementami (gazociągami) były opodatkowywane podatkiem od nieruchomości.
Reklama
Ostatnio głośna stała się sprawa operatora terminalu gazu LNG w Świnoujściu, który będzie musiał zapłacić podatek od instalacji gazowych w wysokości kilkudziesięciu milionów złotych rocznie. Operator – spółka Skarbu Państwa (GAZ-SYSTEM) – wystąpił do włodarzy Świnoujścia o obniżenie o połowę podatku na okres 5 lat. Czy sprawa jest już zakończona?
Anna Bednarek

Reklama
Anna Bednarek dyrektor Pionu Zakupów w GAZ-SYSTEM / Dziennik Gazeta Prawna
Pismo spółki do władz Świnoujścia miało na celu uświadomienie, o jakie kwoty podatku toczy się gra. Przepisy podatkowe powodują jednak, że pole dialogu z miastem jest minimalne. To oznacza, że od 2017 r. spółka będzie musiała uiścić daninę na rzecz miasta. Dla nas jednak jest to bariera rozwojowa. Dlatego wystąpiliśmy do władz Świnoujścia z prośbą o obniżenie podatku o połowę przez najbliższe 5 lat (od 2017 do 2022 r.). Jednocześnie zapewniamy, że nigdy nie uchylaliśmy się od płacenia podatków i nie będziemy tego robić w przyszłości. GAZ-SYSTEM to wiarygodny płatnik.
Czy wyroki NSA niczego w tym zakresie nie zmienią?
Anna Bednarek
Prawdopodobnie nie wpłyną na opodatkowanie należących do spółki urządzeń i sieci przesyłowych. Jeden z przywołanych wyroków NSA dotyczył stacji kontenerowej. Obecnie już się ich nie stawia. Mimo to orzeczenia NSA faktycznie dają nadzieję na korzystniejszą wykładnię niż prezentowana przez organy podatkowe. Istota problemu sprowadza się bowiem do tego, czy opodatkowana jest cała sieć gazowa, czy poszczególne jej części. Przykładowo, spółka posiada w Świnoujściu bardzo kosztowny, najwyższej klasy, system przeciwpożarowy, zlokalizowany pod ziemią. Zgodnie z obecną wykładnią przepisów jest to środek trwały opodatkowany podatkiem od nieruchomości według stawki 2 proc. wartości. Mamy również inne, podobne urządzenia i instalacje, które są równie kosztowne i również objęte daniną. Poziom opodatkowania i jego zakres mogą zagrozić naszym planom dotyczącym budowy innych elementów systemu sieci gazowej.
Wojciech Morawski
dr hab. Wojciech Morawski Ośrodek Studiów Fiskalnych, Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu / Dziennik Gazeta Prawna
Należy zauważyć, że przepisy dotyczące obiektów budowlanych się zmieniły na skutek nowelizacji prawa budowlanego, która weszła w życie 28 czerwca 2015 r. Przed zmianami obiektem budowlanym była m.in. budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Po nowelizacji obiektem jest m.in. budowla z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem, wzniesiona z użyciem wyrobów budowlanych. Gminy często jednak nie zauważają, że z definicji obiektu budowlanego wypadło pojęcie „całości techniczno-użytkowej”.
Jestem natomiast pozytywnie zaskoczony wyrokami NSA. Patrząc na ich uzasadnienia, można dojść do wniosku, że to zwiastun refleksji w sądach. Dotychczas zdarzały się wyroki dotyczące tego samego obiektu budowlanego, które były ze sobą sprzeczne. Raz sąd orzekał, że sieć gazowa jest opodatkowana w całości, innym razem że jedynie poszczególne jej części. W orzecznictwie był więc chaos. W kilku ostatnich orzeczeniach widać chęć uporządkowania sytuacji z opodatkowaniem nieruchomości, nie tylko sieci gazowych, co uważam za bardzo pozytywną zmianę.
Paweł Banasik
Paweł Banasik doradca podatkowy i lider zespołu ds. podatku od nieruchomości w Deloitte / Dziennik Gazeta Prawna
Można liczyć na to, że ostatnie orzeczenia NSA wpłyną korzystnie na zmianę podejścia do opodatkowania nie tylko elementów sieci gazowej. Nie chodzi wyłącznie o stacje redukcji gazu, transformatory na sieci energetycznej, ale o różne inne obiekty, przy których pojawiał się problem całości techniczno-użytkowej. Warto tu wspomnieć o przegranej podatnika w sprawie opodatkowania wyciągów krzesełkowych (sygn. akt II FSK 1589/10). NSA potraktował wyciąg jako całość techniczno-użytkową.
Z drugiej strony zwróćmy uwagę na to, że w odniesieniu do obiektów kontenerowych NSA nie zgadza się z dotychczasowym poglądem, zgodnie z którym jeśli budynek jest kubaturowo wypełniony urządzeniami, to staje się budowlą. Miejmy nadzieję, że NSA podtrzyma ten pogląd w kolejnych orzeczeniach. To dobry kierunek, bo wcześniej sądy orzekały, że budynek może w pewnych sytuacjach stać się budowlą. Dotyczyło to np. silosów na cukier. WSA w Bydgoszczy uznał w jednym z wyroków (sygn. akt I SA/Bd 941/15), że skoro w silosie nie przebywają ludzie, tylko gromadzone są materiały, to mimo iż sam obiekt jest budynkiem, to w tym konkretnym przypadku stanowi budowlę. To pokazuje, jak duża jest dowolność w podejściu do opodatkowania nieruchomości w orzecznictwie sądów.
Adam Kałążny
Warto zdać sobie sprawę z tego, jak podatek od nieruchomości wpływa na inwestycje infrastrukturalne. W tej chwili zupełnie inaczej jest traktowana infrastruktura transportowa (drogowa, kolejowa) – zakłada się, że w tym wypadku należy znieść barierę rozwojową. Jednocześnie taka bariera jest stawiana infrastrukturze gazowej czy energetycznej, która jest przecież niezbędna do rozwoju przemysłu. Co ciekawe, w pierwotnej wersji ustawy o podatkach i opłatach lokalnych z 1991 r. przesyłowa infrastruktura gazowa i energetyczna oraz budowle służące wytwarzaniu energii elektrycznej były zwolnione z podatku. Później zwolnienie to uchylono. Być może ustawodawca uznał, że infrastruktura, która przynosi właścicielowi zysk, nie zasługuje na zwolnienie. Z drugiej strony to zwolnienie obowiązuje w odniesieniu do płatnych autostrad. Widać tu niekonsekwencję ustawodawcy.
Wojciech Morawski
Przez wiele lat nikt nie zajmował się podatkiem od nieruchomości. Zmieniło się to ok. 2008 r., gdy w sądach pojawiły się spory o wartościowe budowle. Moim zdaniem nie ma logiki opodatkowania nieruchomości w Polsce. Źródłem sporów są wyłącznie pieniądze. Niemal zawsze szczególnie wytrwałe działania gmin dotyczyły branż powszechnie uważanych za dochodowe, takich jak energetyka, gaz, telekomunikacja. To w odniesieniu do nich powstawały pomysły, żeby budynki traktować jako budowle i opodatkować w całości od wartości.
Anna Bednarek
W praktyce wymaga się od tych podatników, żeby brali kredyt na zapłatę podatku.
Wojciech Morawski
A przecież nikt nie wpadł na pomysł, żeby opodatkować w całości małe lokalne firmy czy fabryki.
Jakie byłyby skutki wyroków NSA, gdyby organy podatkowe po ponownym zbadaniu spraw doszły do wniosku, że nie występuje związek techniczny między stacjami redukcyjnymi a gazociągiem?
Michał Nielepkowicz
Michał Nielepkowicz doradca podatkowy i partner w Nielepkowicz & Partnerzy / Dziennik Gazeta Prawna
Jeśli utrzyma się korzystne rozstrzygnięcie, zgodnie z którym urządzenia nie podlegają opodatkowaniu, to otworzy to drogę do odzyskania nadpłaconego podatku lub daniny zapłaconej w wyniku postępowań wymiarowych.
Wojciech Morawski
Nie jestem tego pewien. Skutki wcale nie muszą być szczególnie korzystne dla spółek. Wiele zależy od tego, jak urządzenia przesyłowe zostały zaewidencjonowane. Jeśli np. stacja redukcyjna była częścią środka trwałego, to można spodziewać się jeszcze różnych, zaskakujących dla podatników szacunków przy wycenie wartości.
Poza tym może się okazać, że gmina, która pobrała podatek, już go wydała i nie ma w budżecie środków na jego zwrot. Najlepszym przykładem są gminy górnicze, które do dziś borykają się z problemem opodatkowania wyrobisk górniczych. W 2012 r. niektóre z nich nie oddały podatku od nieruchomości za 1994 r. i były to kwoty porównywalne z ich rocznym budżetem! Należy jednak podkreślić, że wstrzymywanie zwrotu lub przeciąganie sporów jest dla gmin krótkowzroczne, bo wiąże się z narastaniem ogromnych odsetek.
Adam Kałążny
Zwrot nadpłaty podatku można zaliczyć na poczet przyszłych zobowiązań.
Wojciech Morawski
W przypadku kopalni oznaczałoby to konieczność odzyskiwania podatku przez wiele lat.
Czy przyczyną problemów z podatkiem od nieruchomości nie jest odesłanie do prawa budowlanego?
Paweł Banasik
Oczywiście, że tak. Weźmy przykład masztu antenowego. Nikt nie zadaje sobie pytania, co tak naprawdę powoduje, że maszt zaczyna działać, a przecież stanie się to dopiero po zainstalowaniu na nim anteny i instalacji. Nie oznacza to jednak, że cała, prawidłowo funkcjonująca konstrukcja, obejmująca elementy budowlane i techniczne, jest budowlą. Mimo funkcjonalnego połączenia maszt i zainstalowane na nim urządzenia wciąż podlegają różnym reżimom prawnym. Organy architektoniczne i nadzoru budowlanego będą dbały o bezpieczeństwo użytkowania masztu zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Całkiem inne organy (np. Urząd Dozoru Technicznego) kontrolują właściwe i bezpieczne funkcjonowanie zainstalowanych na maszcie urządzeń. To rozróżnienie należy stosować również na gruncie prawa podatkowego. Gdyby w ten sposób na problem opodatkowania urządzeń sieci gazowej patrzyły sądy i organy podatkowe, to wielu sporów można byłoby uniknąć.
Anna Bednarek
Jeśli chodzi o opodatkowanie kontenerów, to wydaje mi się, że gdzieś w gminie nie zweryfikowano, jak taka stacja kontenerowa wygląda. Po prostu sięgnięto do orzecznictwa w sprawach stacji redukcyjno-pomiarowych, nie weryfikując, czy jedne i drugie są do siebie podobne. A prawda jest taka, że to całkiem różne urządzenia.
Co w opodatkowaniu sieci przesyłowych zmieniła nowelizacja w zakresie definicji obiektu budowlanego?
Anna Bednarek
Definicja obiektu budowlanego jest w dalszym ciągu katalogiem otwartym, więc moim zdaniem niewiele się zmieniło w zakresie opodatkowania.
Adam Kałążny
Adam Kałążny menedżer w zespole ds. podatku od nieruchomości w Deloitte / Dziennik Gazeta Prawna
Wszystkie pojęcia prawa budowlanego, w tym definicja obiektu budowlanego, są pojęciami otwartymi. Cechą nadrzędną i celem prawa budowlanego jest bowiem zapewnienie bezpieczeństwa użytkowników obiektów budowlanych. Nieszczęściem jest przeniesienie tych pojęć z prawa budowlanego do podatkowego, ponieważ tu celem nadrzędnym jest pewność opodatkowania. Stąd dążenie do zamykania katalogu przedmiotów opodatkowania.
Paweł Banasik
Warto tu wspomnieć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2011 r. (sygn. akt P 33/09), który potwierdził, że w kontekście prawa budowlanego definicja obiektu budowlanego musi być możliwie szeroka i otwarta. Natomiast nie można przenieść rozszerzającej wykładni pojęcia „budowla” na grunt prawa podatkowego, ponieważ podatnik musi wiedzieć, za co i ile ma zapłacić daniny. TK wskazał więc, że to, co jest wymienione w definicji budowli, może być opodatkowane, a jeśli coś wymyka się tej definicji, to nie jest objęte daniną. Problem polega na tym, że definicja budowli zawiera wiele pojęć niedookreślonych.
Co zmieniło usunięcie z definicji obiektu budowlanego pojęcia „całości techniczno-użytkowej”?
Wojciech Morawski
Zapewne będziemy się o to spierać wiele lat. Moim zdaniem budowlą jest zawsze tylko część budowlana obiektu, a nie jakaś całość techniczno-użytkowa, która obejmuje wszystko, co jest związane z obiektem. Dla budowlańców to zawsze było jasne. Przykładowo, kabel w kanalizacji nigdy nie był dla nich budowlą.
Jak więc powinny być opodatkowane stacje gazu ziemnego i zbiorniki na gaz LPG?
Michał Nielepkowicz
Zgodnie z podatkową definicją budowli, opodatkowana jest nie tylko sama budowla, ale też urządzenie budowlane. Organy podatkowe sięgają więc do definicji i każą zbiorniki opodatkowywać od ich wartości, według stawki 2 proc.
Paweł Banasik
Jednak i w tym wypadku sprawa nie jest jednoznaczna. Skoro TK we wspomnianym wyroku z 2011 r., mówiąc o definicji budowli powiedział, że należy czytać ją literalnie, a więc ma ona charakter zamknięty, to de facto tak samo należałoby czytać definicję urządzenia budowlanego. Dla potrzeb prawa budowlanego ustawodawca podał przykłady urządzeń budowlanych: przyłącza, ogrodzenia, place. Skoro definicja ta nie obejmuje zbiornika na gaz, to – w ślad za wykładnią TK – należałoby przyjąć, że nie jest on urządzeniem budowlanym i nie powinien być opodatkowany.
Wojciech Morawski
Definicja urządzenia budowlanego składa się jednak z dwóch części: otwartej, gdzie prawodawca wskazuje na pewne cechy tych obiektów, i zamkniętej, w której mamy enumeratywnie wymienione urządzenia (przejazdy, ogrodzenia, place). Zgadzam się, że zgodnie z drugą częścią definicji zbiorniki nie powinny być objęte podatkiem. Ale skoro pierwsza jej część jest otwarta, to można dopuścić opodatkowanie. W tym zakresie nie ma pewności wśród ekspertów, a cóż dopiero mają powiedzieć podatnicy.
Czy rozstrzygnięty jest już przynajmniej spór o opodatkowanie transformatorów?
Paweł Banasik
Przed 2014 r. wyroki sądów były rozbieżne. Nie wiadomo dlaczego, istotne było to, czy transformator znajduje się na terenie zakładu, czy poza nim. Jeśli bowiem znajdował się na słupie lub przy sieci, lecz poza zakładem, to był traktowany jako element infrastruktury przesyłowej i sądy nakazywały go opodatkować w całości, a nie jedynie fundament. W 2014 r. na rozprawie przed NSA podnieśliśmy argument, że zwykły podatnik nie wie, jak opodatkować transformator, skoro zarówno wtedy, gdy jest on na terenie zakładu, jak i gdy znajduje się poza nim, stanowi urządzenie techniczne połączone z siecią techniczną.
Wojciech Morawski
Wiele z wyroków, które ostatnio zapadły, należy postrzegać jako próbę porządkowania sytuacji. Sądy zorientowały się, że w orzecznictwie jest chaos i starają się go okiełznać.
Jeśli chodzi o sieci energetyczne, to w tej chwili stan orzecznictwa jest taki, że transformator na słupie energetycznym nie jest opodatkowany. Ale jeśli obudujemy go budynkiem, to po pierwsze budowlą staje się rzekomo transformator, a po drugie staje się nią również ten budynek. A więc do wartości transformatora należy doliczyć wartość obiektu budowlanego, bo całość jest budowlą. Przyznam, że tego nie rozumiem.
Adam Kałążny
To duży problem zarówno dla branży energetycznej, jak i dla poszczególnych przedsiębiorstw, które mają transformatory posadowione na swoim terenie. Warto uświadomić sobie praktyczny wymiar tego zagadnienia – dla wielu mniejszych przedsiębiorców stacja transformatorowa opodatkowana od swojej pełnej wartości może być najdroższą budowlą w całym zakładzie.
Wojciech Morawski
Problem zamiany budynku na budowlę zaczął się od energetyki. Obecnie dotyczy on również innych branż, w tym gazowej, oczyszczalni ścieków. Zdarzały się kuriozalne wyroki (jak np. WSA we Wrocławiu z 1 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 42/10), z których wynikało, że opodatkowane jako budowle mogą być nawet biura spółki będącej właścicielem oczyszczalni ścieków, jeżeli mieszczą się w budynku wielofunkcyjnym.
Michał Nielepkowicz
Zdarzały się też wyroki sądów uznające, że budynek biurowy oczyszczalni ścieków jest budynkiem (sygn. akt VIII SA/Wa 1029/14). Nie przeszkadzało to jednak sądowi stwierdzić, że opodatkowane mogą być – jako budowle – obiekty znajdujące się wewnątrz budynku. Na szczęście to odosobniony pogląd.
Adam Kałążny
Koncepcja, zgodnie z którą budynek może stać się budowlą, może być niebezpieczna również dla gmin. Mówiąc o stacjach transformatorowych, mamy na myśli stosunkowo nieduże obiekty, o relatywnie wysokiej wartości. Łatwo sobie jednak wyobrazić stary budynek o dużej powierzchni (np. 10 tys. m.kw.), wypełniony maszynami, którego wartość nie była aktualizowana od 20 lat. Czy w takiej sytuacji gminy również uznałyby, że to budowla?
Jest już projekt kodeksu budowlanego, który określa nową definicję budowli i obiektu budowlanego. Jaki wpływ na podatki będzie miała ta zmiana?
Michał Nielepkowicz
Projekt kodeksu wprowadza nowe pojęcia, nowe elementy definicji albo je modyfikuje. Na pewno nie jest to zmiana, która idzie w dobrym kierunku, patrząc z perspektywy podatkowej. Będzie gorzej niż jest dzisiaj, ponieważ obecnie mamy już za sobą kilkunastoletnie orzecznictwo sądów. Oczywiście nie rozwiązuje ono wszystkich problemów, ale część tak. Nowy kodeks będzie oznaczał, że zaczynamy od zera, czyli że spory znów trafią na wokandę sądów.
Wojciech Morawski
Mechanizm odwołania w przepisach podatkowych do innej ustawy (kodeksu budowlanego) będzie zawsze rodził problemy. Najgorsze jest to, że prace nad kodeksem nie będą uwzględniały kontekstu podatkowego, ponieważ nie powstaje on dla celów podatkowych.
Adam Kałążny
Zmiana definicji bez zmiany całego systemu podatku od nieruchomości będzie zawsze prowadziła do przekreślenia dorobku orzeczniczego. Potrzebna jest zmiana systemowa.
Michał Nielepkowicz
Potrzebna jest nowa ustawa o podatkach i opłatach lokalnych albo przynajmniej określenie na nowo przedmiotu opodatkowania, bez odwołania do prawa czy kodeksu budowlanego. Obecnie każda zmiana przepisów budowlanych może wpływać na obowiązki podatkowe. To nie jest dobre.
Część sędziów sądów administracyjnych uważa, że problemem w podatku od nieruchomości jest również wielość organów podatkowych.
Wojciech Morawski
To specyfika Polski – mamy dużo gmin o dużych kompetencjach. W większości krajów małe gminy nie pobierają podatków. W Polsce połączenie dwóch lub więcej sąsiadujących ze sobą gmin jest niemożliwe do przeprowadzenia z powodów politycznych, bo każda miejscowość chce mieć swojego wójta. Inną opcją jest odebranie gminom prawa poboru podatków i przekazanie tego zadania np. urzędom skarbowym. To jednak rodziłoby od razu podejrzenia gmin. Około roku temu, w ramach prac Rady Konsultacyjnej Prawa Podatkowego przy Ministrze Finansów, zaproponowaliśmy zmiany, które dałyby pewne instrumenty profesjonalizacji poboru podatku od nieruchomości. Chcieliśmy dać gminom możliwość łączenia swoich sił, a więc tworzenia podatkowych związków komunalnych. Gminy mogłyby powołać taki związek, stworzyć organ związku komunalnego, który administrowałby podatkiem od nieruchomości. Ponosiłyby koszty funkcjonowania takiego związku, ale mogłyby też zatrudnić grupę profesjonalnych urzędników od podatku od nieruchomości. Niestety z tego pomysłu nic nie wyszło, nie został podjęty przez Ministerstwo Finansów.
Grzegorz Skarżyński
Grzegorz Skarżyński wiceprezes Polskiego Stowarzyszenia Energetyki Wiatrowej / Dziennik Gazeta Prawna
Gminy korzystają obecnie z pomocy ekspertów zewnętrznych, najczęściej ze szkół wyższych. Wielu z nich jest znanych z profiskalnego podejścia do podatków, które będzie się później przekładać na stanowisko prezentowane w interpretacjach indywidualnych dotyczących podatku od nieruchomości. Można się też spodziewać, że odpowiedzi na wnioski przedsiębiorców o wydanie interpretacji będą powielały stanowisko zajęte przez inne gminy.