Zyskają przewoźnicy, bo nie będą musieli odprowadzać VAT od rekompensat otrzymanych od gmin i powiatów. Skorzystają samorządy, bo będą mogły wypłacać rekompensaty w kwocie netto, a nie brutto. To pozwoli im zaoszczędzić pieniądze, by wydać je na transport publiczny.

Korzyść odniosą też pasażerowie, bo – jak spodziewają się eksperci – dzięki pieniądzom zaoszczędzonym na VAT powinna się poprawić jakość usług transportu zbiorowego.

Liczy na to m.in. Marcin Gromadzki z firmy doradczej Public Transport Consulting. - Środki, które przewoźnicy płacili dotąd tytułem 8-proc. VAT od rekompensat, będą mogły zostać przeznaczone na poprawę jakości świadczonych usług, czyli na częstsze kursy lub wygodniejsze, niskowejściowe i klimatyzowane autobusy – mówi ekspert.

TSUE orzekł, że zryczałtowane rekompensaty, wypłacane przez gminy w celu pokrycia strat przewoźnikom, którzy świadczą usługi transportu zbiorowego po cenie ustalonej przez samorząd, nie wchodzą do podstawy opodatkowania VAT.

Sprawa, na tle której wypowiedział się unijny trybunał, dotyczyła rekompensat dla prywatnego przewoźnika świadczącego na rzecz samorządów (gmin, powiatów) usługi publicznego transportu zbiorowego. Ale ten sam problem dotyczy spółek komunalnych ze 100-proc. udziałem gminy, które wykonują zadania własne samorządu polegające na „zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie lokalnego transportu drogowego”.

Chodziło o niebagatelne kwoty. Grzegorz Roman König, ekspert transportowy, szacował w mediach społecznościowych, że może chodzić o około pół miliarda złotych z tytułu VAT za okres 2019-2024 tylko od linii przewozowych wspieranych przez funkcjonujący od połowy lipca 2019 r. Fundusz Rozwoju Połączeń Autobusowych.

- Analogiczny problem występuje przy komunikacji miejskiej i kolei (niekomercyjnej). Rocznie to może być kolejne pół miliarda złotych – dodaje ekspert.

Tanie bilety, wysokie koszty

Źródłem problemu jest to, że rady gmin (powiatów) ustalają w uchwałach takie ceny biletów za przejazdy, które nie obciążą zanadto kieszeni pasażerów (obywateli). Wskutek tego przychody firm transportowych nie pokrywają kosztów prowadzonej przez nich działalności przewozowej. Z tego powodu samorządy wypłacają przewoźnikom rekompensaty na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 285).

Wątpliwości dotyczyły tego, czy taka rekompensata ma bezpośredni wpływ na cenę usługi, a więc czy powinna wchodzić do podstawy opodatkowania w myśl art. 29a ustawy o VAT i art. 73 unijnej dyrektywy VAT.

Przedsiębiorcy i samorządy uważają, że nie ma o tym mowy, bo – jak argumentują – dofinansowanie jest do ogólnych kosztów działalności przewozowej, a nie do ceny biletu. Podobnego zdania było Ministerstwo Infrastruktury w pismach z 11 września 2019 r. (sygn. DBI-3-070.25.2019) i z 4 lipca 2022 r. (sygn. DBI-3.070.43.2022).

Inaczej twierdziło jednak Ministerstwo Finansów (np. w piśmie z 9 maja 2022 r., sygn. DOP6.057.11.2021.BIDG), a także dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej w wydawanych interpretacjach indywidualnych.

Co na to sądy

Po stronie przedsiębiorców i samorządów stawał Naczelny Sąd Administracyjny. Można było mówić o ugruntowanej linii orzeczniczej, czego przykładem np. wyroki z 28 marca 2023 r. (sygn. akt I FSK 974/22), 24 stycznia 2023 r. (I FSK 2264/19), 17 stycznia 2023 r. (I FSK 780/19), 21 grudnia 2021 r. (I FSK 1060/21), 12 października 2021 r. (I FSK 1247/18), 22 czerwca 2021 r. (I FSK 813/20).

Pojawiły się wątpliwości

Wątpliwości nabrał jednak jeden ze składów orzekających NSA i dlatego postanowił 26 czerwca 2023 r. wystąpić z pytaniem prejudycjalnym do TSUE (I FSK 535/20).

Sprawa dotyczyła spółki, która planowała świadczyć usługi przewozowe na rzecz samorządów. Ceny biletów miały być ustalane przez samorządy w formie uchwał rad gmin, powiatów i sejmików wojewódzkich lub w drodze zarządzeń organów wykonawczych tych jednostek.

Spółka musiałaby je stosować, co oznaczałoby, że jej przychody nie pokrywałyby ponoszonych przez nią kosztów. Dlatego dostawałaby od samorządu rekompensatę, której wysokość nie mogłaby przekraczać kwoty odpowiadającej wynikowi finansowemu netto ze świadczenia usług komunikacji miejskiej, obliczonej zgodnie z unijnym rozporządzeniem 1370/2007 z 23 października 2007 r.

Spółka uważała, że taka rekompensata nie wejdzie do podstawy opodatkowania VAT, bo nie wpłynie na cenę biletowanych usług. Będzie to dofinansowanie ogólnych kosztów działalności przewozowej, które nie podlega opodatkowaniu w myśl art. 29a ust. 1 ustawy o VAT – przekonywała spółka.

Dyrektor KIS uznał jednak inaczej. Stwierdził, że rekompensata będzie bezpośrednio powiązana z usługą przewozową, bo spółka nie mogłaby świadczyć swoich usług według narzucanych jej cen, gdyby nie dofinansowanie od samorządu.

WSA w Gdańsku uchylił tę interpretację (I SA/Gd 1392/19), ale wątpliwości nabrał NSA i dlatego 26 czerwca 2023 r. skierował pytanie do TSUE. Spytał, czy w świetle art. 73 unijnej dyrektywy VAT takie samorządowe rekompensaty są bezpośrednio związane z ceną świadczenia usługi.

Rekompensaty są bez VAT

Unijny trybunał odpowiedział, że tego rodzaju rekompensaty nie wchodzą do podstawy opodatkowania VAT, ponieważ nie są wypłacane operatorowi (spółce) w celu świadczenia usługi na rzecz konkretnego odbiorcy i nie mają wpływu na cenę usługi.

Za istotne TSUE uznał to, że rekompensata jest wypłacana po fakcie (a posteriori) i „jest niezależna od konkretnego korzystania z usług transportowych, lecz zależy od liczby oferowanych wozokilometrów.” Taka rekompensata nie wchodzi zatem w zakres pojęcia „subwencji bezpośrednio związanych z ceną” w rozumieniu art. 73 dyrektywy VAT – stwierdził trybunał.

Takiego wniosku – jak dodał - nie może zmienić nawet argument prezentowany przez polskiego fiskusa, że bez takiej rekompensaty, która pozwala na wyraźne obniżenie ceny świadczonej usługi, cena biletów dla odbiorców usługi musiałaby być wyższa.

Każda dotacja – jak zauważył TSUE, a wcześniej jego rzecznik generalna Juliane Kokott - siłą rzeczy może mieć wpływ na kalkulację cen, niezależnie od tego, czy jest ona dokonywana przez beneficjenta dotacji, czy jak w tym wypadku - przez samorząd. Jednak samo to, że dofinansowanie może mieć wpływ na cenę towarów lub usług, nie wystarcza do jego opodatkowania jako „subwencji bezpośrednio związanej z ceną” – orzekł TSUE. Przywołał przy tym swoje dotychczasowe orzecznictwo m.in. wyrok z 22 listopada 2001 r., (sygn. C‑184/00).

Polskie sądy nie czekały

W Polsce nie wszystkie składy orzekające zawieszały postępowania sądowoadministracyjne w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie TSUE. Niektóre wydawały jednak wyroki bez czekania na odpowiedź unijnego trybunału, bo nie miały wątpliwości, że rekompensaty za świadczone usługi przewozowe nie wpływają bezpośrednio na ceny biletów, a zatem nie są opodatkowane VAT.

Ceny biletów – jak podkreślił NSA w wyroku z 29 listopada 2024 r. (I FSK 1141/22) – ustala organ samorządu. Natomiast rekompensata ma przede wszystkim pokryć straty związane z prowadzoną przez spółkę działalnością przewozową.Pisaliśmy o tym w artykule „Gminne rekompensaty dla przewoźników jednak bez VAT” (DGP 32/2025).

Wyrok TSUE z 8 maja 2025 r., sygn. akt C-615/23

RAMKA

Szansa na wznowienie postępowania

Samorządowcy i firmy transportowe będą mieli miesiąc od publikacji wyroku TSUE w Dzienniku Urzędowym UE na wznowienie prawomocnie zakończonego postępowania podatkowego. Wynika to z art. 241 par. 2 pkt 2 ordynacji podatkowej. Jeżeli natomiast prawomocnie przegrali spór z fiskusem w sądzie, to muszą złożyć wniosek o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Mają na to trzy miesiące od publikacji wyroku w Dzienniku Urzędowym UE (art. 272 par. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.). Oba terminy są nieprzekraczalne.

OPINIA 1

Grzegorz Roman König, ekspert transportowy, autor wniosku o interpretację indywidualną, w wyniku której TSUE wydał najnowsze orzeczenie

Niezrozumiały upór fiskusa

Trudno zrozumieć upór fiskusa, który konsekwentnie odmawiał wydawania interpretacji, które byłyby zgodne z orzecznictwem NSA. Od czasu wejścia w życie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, branża czekała na jednoznaczne potwierdzenie, że rekompensata nie jest opodatkowana VAT, bez konieczności przechodzenia przez każdego przewoźnika czy samorząd kilkuletniej ścieżki sądowoadministracyjnej. Nie każdy przedsiębiorca ma odpowiednie zasoby, by ponieść koszty obsługi prawnej, i odwagę pozwalającą trwać w niepewności, nawet przez niemal sześć lat - jak w sprawie rozpatrzonej przez TSUE. Samorządy również mają różny poziom akceptacji ryzyka i wiele z nich czekało przez lata na takie jednoznaczne rozstrzygnięcie. Wyrok TSUE wzmocni otwartość samorządów do odpowiedniej organizacji komunikacji publicznej.

OPINIA 2

Wojciech Kotowski, doradca podatkowy w Kancelarii Tomczykowski Tomczykowska

Spory mogą się jeszcze nie zakończyć

Niewątpliwie wyrok TSUE otwiera drogę do odzyskania nadpłaconego VAT tym podatnikom, których rozliczenia podatkowe zostały w przeszłości zakwestionowane. Pamiętajmy jednak, że ze strony przedstawicieli administracji podatkowej pojawiały się w przeszłości poglądy, że opodatkowanie VAT otrzymywanej rekompensaty jest w istocie korzystne dla przewoźników. Wyłączenie jej z podstawy opodatkowania miałoby bowiem skutkować ograniczeniem prawa do odliczenia podatku naliczonego i koniecznością stosowania prewspółczynnika przez przewoźników.

W mojej ocenie taka argumentacja budzi zasadnicze wątpliwości. Prewspółczynnik muszą stosować podatnicy, którzy realizują zarówno działalność gospodarczą, jak i działalność inną niż gospodarcza. Otrzymywanie rekompensaty nie tworzy natomiast oddzielnej kategorii działalności po stronie przewoźników, bo jest ona wyraźnie związana z wykonywaną działalnością gospodarczą.

Mimo to warto obserwować praktykę organów podatkowych w tym zakresie i zastanowić się nad możliwością zarządzenia ewentualnym ryzykiem podatkowym. Może się bowiem okazać, że nie wszystkie spory z fiskusem na tym tle zostały zażegnane.