Unijny fiskus ma problem z MDR. Audytorzy sugerują zmiany

To główny wniosek z opublikowanego 28 listopada br. raportu Europejskiego Trybunału Obrachunkowego.

Raport dotyczy funkcjonowania trzech unijnych dyrektyw podatkowych. Najważniejsza z nich to dyrektywa 2018/822, tzw. DAC6. To ona wprowadziła obowiązek przekazywania i automatycznej wymiany transgranicznych schematów podatkowych (ang. mandatory disclosure rules – MDR).

Z raportu ETO wynika, że w okresie od połowy 2020 r. do końca 2023 r. państwa unijne automatycznie wymieniły między sobą informacje o ponad 53 tys. transgranicznych MDR. Niemal co drugi schemat był z Niemiec. Polska przesłała ponad 3 tys. takich informacji, co dało naszemu krajowi czwarte miejsce w statystyce.

– Spodziewałem się, że liczby będą znacząco wyższe – komentuje doradca podatkowy Paweł Rosiński.

Spodziewały się tego również administracje podatkowe poszczególnych państw, w tym Niemiec.

Co dalej?

Dlatego unijni audytorzy sugerują zmiany, aby raportowanie stało się bardziej efektywne. Niezbędne, ich zdaniem, są zarówno korekty w samym procesie raportowania, jak i dodatkowe wyjaśnienia ze strony Komisji Europejskiej. Język dyrektywy DAC6 jest bowiem bardzo trudny, a użyte w niej pojęcia są odmiennie interpretowane przez poszczególne kraje.

Najprawdopodobniej doczekamy się też zmian w samej dyrektywie. W połowie 2023 r. Komisja Europejska prowadziła publiczne konsultacje w tym zakresie, a kolejną, drugą ocenę dyrektywy DAC6 – już w trakcie prac unijnych audytorów.

KE ma opublikować podsumowanie swoich przemyśleń na początku 2025 r. Najprawdopodobniej będzie to punkt wyjścia dla zmiany przepisów.

Skąd ten obowiązek

Przypomnijmy, że dyrektywa DAC6 była odpowiedzią KE na serię skandali podatkowych, m.in. na aferę Luxleaks, która ujawniła szczególne podejście władz Luksemburga do ponad 300 zlokalizowanych tam międzynarodowych korporacji. Za zgodą tamtejszego rządu korporacje uzyskiwały znaczące korzyści podatkowe, co zdaniem Brukseli uderzało w europejski jednolity rynek.

Dyrektywa DAC6 obowiązuje od 25 czerwca 2018 r. Wprowadziła wspomniany obowiązek raportowania transgranicznych MDR przez promotorów (np. doradców podatkowych, adwokatów, radców prawnych), korzystających (np. podatników, dla których przygotowano dany schemat podatkowy) i wspomagających (np. księgowych).

Poszczególne kraje mogą rozszerzyć ten obowiązek na krajowe schematy podatkowe. Polska skorzystała z tej możliwości.

Zgodnie z dyrektywą DAC6 transgraniczne MDR trafiają najpierw do krajowego fiskusa, a ten przekazuje je do specjalnej unijnej bazy. Wymiana tych informacji między administracjami podatkowymi poszczególnych krajów odbywa się automatycznie.

Co ustalił ETO

Audytorzy ETO odbyli wizyty w pięciu wybranych krajach (w Irlandii, Niderlandach, na Malcie, Cyprze, w Luksemburgu), ale wnioski, które przedstawili w raporcie, dotyczą całej UE. Wynika z nich, że większość krajów ogranicza się do sprawdzenia, czy przesłane informacje (w pliku .xml) są kompletne, nie bada natomiast jakości tych danych.

Informacje o transgranicznych MDR były przekazywane co do zasady terminowo, ale na ponad 53 tys. zgłoszonych i wymienionych aż 49,3 proc. pochodziło z Niemiec.

Na drugim miejscu znalazły się Niderlandy (14,1 proc.), a dalej Cypr (7,9 proc.), Polska (5,9 proc.) i Luksemburg (3,2 proc.). Wyniki Francji, Włoch, Danii oraz Szwecji nie przekroczyły nawet 2 proc.

Co szwankuje?

Skąd tak duża rozbieżność? Zdaniem kontrolerów przyczyna leży w odmiennej wykładni niektórych przepisów dyrektywy. To sprawia, że te same schematy są zgłaszane przez część państw, a przez inne są ignorowane.

– Szczególnie podkreślono w tym kontekście odmienne interpretowanie wybranych „cech rozpoznawczych”, a także pojęcia „kryterium głównej korzyści” – wskazuje Konrad Kurpiewski, radca prawny, doradca podatkowy, ekspert ds. MDR i polityki podatkowej w PwC Polska.

Kontrolerzy ETO zalecili w związku z tym, aby KE opracowała wiążące wytyczne dotyczące wykładni przepisów dyrektywy DAC6.

Jednak – jak mówi Konrad Kurpiewski – wytłumaczeniem nie może być tylko odmienna interpretacja przepisów. Należy wziąć pod uwagę także siłę gospodarki i liczbę ludności w danym kraju. To potwierdzałoby pierwsze miejsce Niemiec.

Z drugiej strony jednak nie tłumaczy to słabego wyniku takich państw, jak Francja czy Włochy.

Niezależnie od tego ETO zwrócił uwagę na błędną konstrukcję standardowego pliku .xml, który służy do wymiany danych. Nie ma w nim bowiem pola do wskazania krajów spoza UE, których dotyczy dany schemat podatkowy.

– W Polsce takie pole jest już dodane – podkreśla Konrad Kurpiewski.

Audytorzy ETO uznali za pożądane wprowadzenie minimalnej długości opisów uzgodnień do tzw. schemy służącej raportowaniu.

ETO zaapelował o wdrożenie zmian w tym zakresie do końca 2027 r.

Małe wykorzystanie

Z raportu ETO wynika, że informacje o transgranicznych MDR, gdy trafią już do krajowego fiskusa, nie są przez niego co do zasady wykorzystywane do analizy ryzyka, czyli mówiąc w uproszczeniu: do typowania do kontroli. Trybunał doszedł do takiego wniosku po analizie 50 wybranych informacji o transgranicznych MDR, z których tylko 16 proc. zostało wykorzystane w dalszym postępowaniu.

Wyjątkiem są Niderlandy, gdzie na podstawie specjalistycznego oprogramowania został wdrożony model wykorzystywania raportów MDR w analizie ryzyka.

A jak jest w Polsce? W artykule „MDR: dużo zachodu dla firm i nikły zysk dla fiskusa” (DGP nr 60/2024) przedstawiliśmy dane za okres do końca lutego 2024 r. Wynikało z nich, że od wdrożenia krajowych regulacji w tym zakresie (w 2019 r.) przekazano fiskusowi dziesiątki tysięcy informacji MDR, ale na ich podstawie wszczęto tylko 12 kontroli podatkowych. Dla porównania co roku przeprowadza się ich kilkanaście tysięcy (w 2023 r. – 13 022, a rok wcześniej – 18 120).

Zero kar

W żadnych z badanych przez kontrolerów ETO państw nie nałożono kary za brak raportowania MDR lub nieprawidłowe raportowanie.

Wysokość przewidzianych kar waha się w poszczególnych państwach od maksymalnie 20 tys. euro na Cyprze do ponad 1 mln euro w Niemczech.

W Polsce do końca marca br. również nie nałożono żadnych kar w tym zakresie, potem pojawiły się dwie grzywny na łączną kwotę 1300 zł. Pisaliśmy o tym w artykule „Kary za brak MDR i strategii można policzyć na palcach jednej ręki” (DGP nr 210/2024).

Ministerstwo Finansów informowało, że najczęściej w takich sprawach podatnicy unikają ukarania poprzez złożenie tzw. czynnego żalu.

Konrad Kurpiewski zwraca jednak uwagę na to, że w 2024 r. (stan na koniec września br.) trwało 15 postępowań przygotowawczych w sprawach ewentualnego popełnienia przestępstwa skarbowego, polegającego na naruszeniu polskich przepisów o MDR. Kara przewidziana za takie czyny w art. 80f kodeksu karnego skarbowego może wynieść nawet 720 stawek dziennych. Postępowania nie zostały jeszcze zakończone.

Sugestia ETO jest taka, aby KE zaczęła wszczynać postępowania naruszeniowe wobec państw członkowskich, gdy się okaże, że „istnieją wystarczające dowody wskazujące, że wdrażają one ewidentnie niewystarczający system kar za naruszenia przepisów DAC6”. Bruksela dostała na to czas do końca 2026 r.©℗

Konieczne są gruntowne zmiany w przepisach o MDR

Obserwacje poczynione przez kontrolerów ETO oraz wnioski zamieszczone w raporcie, mimo że bazują na kontroli przeprowadzonej bezpośrednio tylko w pięciu państwach członkowskich, mają walor uniwersalny. Nie mogą też dziwić nikogo, kto na co dzień zajmuje się tematyką raportowania schematów podatkowych. Niejasne, nieprecyzyjne i nadmiernie skomplikowane przepisy MDR są źródłem wielu wątpliwości interpretacyjnych, co skutkuje praktycznymi trudnościami w ich stosowaniu. W efekcie regulacje w obecnym kształcie nie spełniają zakładanych celów. Dlatego wskazana jest ich gruntowna zmiana.

Jeżeli chodzi o dane liczbowe, to w pierwszej kolejności dziwi dość niska suma zgłoszeń uzgodnień transgranicznych, a po drugie – bardzo duży odsetek uzgodnień zgłoszonych przez Niemcy. Jeśli jednak popatrzymy na wielkość niemieckiej gospodarki, w tym liczbę niemieckich przedsiębiorców (ponad 3 mln), to liczba transgranicznych MDR pochodzących od naszego zachodniego sąsiada jest jak najbardziej wytłumaczalna. W ocenie niemieckich organów podatkowych powinna być nawet znacznie wyższa.

Zdecydowanie trudniej wytłumaczyć niewielką liczbę uzgodnień zgłoszonych przez Francję.