Prezes NSA: Proponujemy uchwały pilotażowe, wyższe opłaty sądowe i więcej posiedzeń niejawnych

Uchwała pilotażowa pozwoliłaby rozwiązać problem u jego zarania. Wystarczyłoby, aby jeden skład WSA zwrócił się do NSA z wnioskiem o podjęcie takiej uchwały, która wyznaczyłaby kierunek wykładni i przez to ujednoliciła linię orzeczniczą we wszystkich sądach wojewódzkich - mówi prof. Jacek Chlebny, prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jacek Chlebny: W ubiegłym miesiącu wystąpiłem do pana premiera o rozważenie korekty wysokości opłat sądowych obowiązujących od wnoszonych środków zaskarżenia do sądów administracyjnych, w tym wpisu od skargi kasacyjnej, przede wszystkim dlatego, że nie zmieniły się one od 20 lat. W tym czasie mieliśmy do czynienia z inflacją. Uważam, że nadszedł czas, aby uaktualnić wysokość opłat. Pamiętajmy też, że opłata od skargi kasacyjnej jest o połowę niższa od opłaty należnej przy wnoszeniu skargi do wojewódzkich sądów administracyjnych, a takie zróżnicowanie nie jest uzasadnione.

Byłoby to złe rozwiązanie. W moim przekonaniu stawiałoby to pod znakiem zapytania bezstronność orzekania w sprawach zwolnienia od opłat sądowych. Mogłyby się pojawić głosy, że sędziowie, nie zwalniając stron od wpisów, kierują się obawą o utratę środków w bud żecie NSA. Moim zdaniem obecnie przepisy nie stwarzają również nadmiernych wymagań formalnych i merytorycznych co do zwolnienia od opłaty sądowej. Zresztą ktoś, kto ma trudności finansowe i może to wykazać, z reguły otrzymuje w sądach I instancji zwolnienie od opłaty sądowej, a ewentualny wzrost opłat sądowych nie spowoduje utrudnienia w możliwości wnoszenia środków zaskarżenia.

Tak jak powiedziałem, przede wszystkim inflacja i zmiana siły nabywczej pieniądza w ciągu 20 lat. Wyobraźmy też sobie, co by było, gdyby w ogóle nie było opłat sądowych. Jest to przecież potencjalnie możliwe, ponieważ działalność NSA jest w pełni finansowana z budżetu państwa, niezależnie od wpływów z opłat sądowych. Gdyby jednak dostęp do sądu był całkowicie bezpłatny, to moglibyśmy mieć do czynienia z nieuzasadnionym racjonalnymi względami, zaporowym wpływem skarg i w konsekwencji paraliżem orzeczniczym. Należałoby wtedy zwiększyć liczbę sędziów, a koszt funkcjonowania sądów utrzymywanych z pieniędzy podatników też uległby zwiększeniu.

Każda opłata sądowa jest swego rodzaju barierą, przyczynkiem do refleksji nad sensownością wnoszenia środka zaskarżenia. Zapewniam natomiast, że sędziowie sądów administracyjnych nie mają interesu w tym, aby były pobierane opłaty sądowe. Ważne, żeby nie były one nadmiernie wysokie oraz aby była możliwość uzyskania zwolnienia od wymogu ich ponoszenia.

Proszę też mieć na względzie, że spory z państwem toczą w sądach nie tylko zwykli obywatele, lecz także wielkie korporacje. Czy w związku z tym korporacje albo skarżący, których na to stać, nie powinni w jakiś sposób partycypować w kosztach świadczeń, które uzyskują od państwa? Takim świadczeniem jest również korzystanie z prawa do sądu. Jest to widoczne zwłaszcza w sądach administracyjnych, bo tu spór toczy się ewidentnie z państwem i rozstrzygnięcie go zapewniają właśnie sądy administracyjne.

W uchwałach pilotażowych chodziłoby o sprawy seryjnie rozpoznawane przez wojewódzkie sądy administracyjne, np. mamy co najmniej 10 podobnych spraw, w których występuje zagadnienie prawne do rozwiązania i istnieje problem z interpretacją jakiegoś przepisu. Na tym etapie wiadomo już, że problemy z interpretacją przepisu występują i będą występować w kolejnych sprawach przez następne lata, także w innych sądach wojewódzkich. Oczywiście WSA w Gdańsku może przyjąć własną wykładnię, a np. WSA w Poznaniu czy Krakowie zinterpretować to biegunowo odmiennie. To jednak stwarza niepewność co do jednolitości orzecznictwa. Niepewność tę można w obecnym stanie prawnym rozstrzygnąć uchwałą podejmowaną dopiero po kilku latach, gdy sprawy trafią do NSA. Natomiast uchwała pilotażowa pozwoliłaby rozwiązać taki problem u jego zarania. Wystarczyłoby, aby jeden skład WSA zwrócił się do NSA z wnioskiem o podjęcie uchwały pilotażowej, która wyznaczyłaby kierunek wykładni i przez to ujednoliciła linię orzeczniczą we wszystkich sądach wojewódzkich.

Niewątpliwie uchwały pilotażowe wzmocniłyby pewność orzekania, budowałyby zaufanie stron do sądów i jednocześnie wskazywałyby organom, jakie decyzje mają wydawać już na etapie postępowania administracyjnego czy podatkowego. Również inne WSA oraz NSA musiałyby się stosować do uchwały pilotażowej i orzekać zgodnie z wyznaczonym przez nią kierunkiem interpretacyjnym. W moim przekonaniu zmniejszyłaby się liczba składanych skarg kasacyjnych od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, ponieważ skarżący kasacyjnie musiałby brać pod uwagę wykładnię prawa zawartą w uchwale pilotażowej.

Wprowadzenie uchwał pilotażowych byłoby ważne także dla pełnomocników i stron postępowania, bo – podobnie jak w przypadku pytań prejudycjalnych do TSUE – mogliby oni wnioskować do WSA o rozważenie wystąpienia do sądu kasacyjnego o podjęcie takiej uchwały. Strony i pełnomocnicy otrzymaliby zatem możliwość wystąpienia z inicjatywą dotyczącą ujednolicenia orzecznictwa.

W naszym przekonaniu większa niż dotychczas możliwość rozpoznawania skarg kasacyjnych na posiedzeniach niejawnych mogłaby się znacząco przyczynić do przyspieszenia postępowań. Zasadą byłaby ciągle jawna rozprawa. Strona postępowania mogłaby jednak wybrać na początkowym jego etapie, czy chce rozprawy, czy rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Jeśli bez jakiegokolwiek przymusu wybrałaby posiedzenie niejawne, to organ administracji, występujący jako druga strona sporu, nie mógłby się temu sprzeciwić. Do tego zmierza nasz projekt. Innymi słowy, jeśli przykładowo podatnik wnoszący skargę kasacyjną oświadczy, że chce rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, to organ podatkowy nie będzie mógł tego oświadczenia zakwestionować i domagać się rozprawy.

Byłoby to również istotne z perspektywy czasu i kosztów prowadzenia postępowania. Na posiedzeniu niejawnym sprawy rozpoznaje się szybciej niż na rozprawie, a obydwie strony w krótszym niż dotąd terminie uzyskiwałyby prawomocny wyrok.

Nie jest tak, że myślimy o tym dopiero teraz. Widzimy jednak, że przepis umożliwiający prowadzenie rozpraw zdalnych jest źle skonstruowany. Oczywiście wprowadzenie szczególnych regulacji w czasie pandemii COVID-19 umożliwiło nam prowadzenie w szerokim zakresie rozpraw zdalnych (online). Pandemia wiele nas nauczyła, był to trudny okres. Podczas większości rozpraw zarówno sąd, jak i strony oraz inni uczestnicy postępowania, a także pełnomocnicy siedzieli przed monitorami komputerów w zupełnie różnych miejscach. Mimo podejmowanych wysiłków organizacyjnych ujawniło to wiele problemów, bo rwały się połączenia internetowe, były problemy z dźwiękiem czy zachowaniem nielicującym z powagą sądu.

Teraz, gdy straciły już moc przepisy pandemiczne, nie możemy się powołać na te szczególne rozwiązania, a zarazem nie mamy jasnych narzędzi prawnych pozwalających prowadzić rozprawy w formie hybrydowej. Dlatego chcemy, a raczej musimy to zmienić. Nie chodzi tylko o doświadczenia okresu pandemicznego, lecz także całych 20 lat funkcjonowania dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego w Polsce.

Z pewnością byłoby to rozwiązanie szybsze i wygodniejsze. Skorzystaliby np. pełnomocnicy, dla których wyzwaniem jest jechać z Rzeszowa czy Szczecina tylko na pół godziny do Warszawy, do NSA, podczas gdy istnieją możliwości techniczne, by rozprawę przeprowadzić na odległość. To są też realnie mniejsze koszty, zarówno dla sądu, jak i stron oraz ich pełnomocników. Regulacje prawne muszą być jednak dostosowane do prowadzenia posiedzeń hybrydowych, czyli takich, na których oprócz sądu jedna ze stron i jej pełnomocnik będą obecni w sali sądowej w Warszawie, druga strona w swoim miejscu zamieszkania, a jej pełnomocnik – w swojej kancelarii. Na tym polega nowość rozwiązań, których dotychczasowe przepisy nie przewidują.

Formalnie rzecznik występuje w naszej procedurze już od kilku lat, od momentu wejścia w życie ustawy – Prawo przedsiębiorców. Ale mówi się o nim właściwie tylko w jednym przepisie p.p.s.a. – w art. 8 par. 3. Potencjalnie rzecznik ma odgrywać w postępowaniu przed sądami administracyjnymi taką samą rolę jak np. prokurator czy rzecznik praw obywatelskich, ale obecnie, poza tym jednym przepisem, w p.p.s.a. nie ma więcej mowy o rzeczniku małych i średnich przedsiębiorców. Chcemy to zmienić. Uważamy, że odgrywa on niezwykle ważną rolę w postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie tylko zasługuje na wymienienie w p.p.s.a., lecz także musi występować na takich samych zasadach jak prokurator czy RPO. Będzie to swego rodzaju uzupełnienie dotychczasowych braków.

Przed NSA niezwykle rzadko przeprowadza się postępowanie dowodowe, które i tak z woli ustawodawcy może dotyczyć tylko dokumentów. Z tego względu protokół rozprawy kasacyjnej zajmuje przeciętnie stronę, jest bardzo krótki. Zazwyczaj pełnomocnicy w swoich wystąpieniach przed sądami administracyjnymi ograniczają się do powtórzenia argumentów ze środka zaskarżenia złożonego w formie pisemnej. Nie widzę zatem takiej potrzeby, aby wprowadzać w NSA protokół elektroniczny. Protokolant zrobi to równie szybko i sprawnie jak urządzenie rejestrujące dźwięk i obraz.

My od pisemnych uzasadnień nie odejdziemy. Jak słusznie pan zauważył, w postępowaniu przed NSA pisemne uzasadnienie sporządza się z urzędu. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby asystent sędziego, po zapoznaniu się z motywami rozstrzygnięcia, sporządził pod nadzorem sędziego pisemne uzasadnienie wyroku. Tak jest szybciej i prościej. Wykorzystujemy pracę asystentów.

Wydaje się, że może to być rozwiązanie warte rozważenia. Oczywiście przy założeniu, że pozostaje uzasadnienie w formie pisemnej. Być może powinno się to odbywać w taki sposób, że sędzia nagrywa motywy ustne dla asystenta, a ten za pomocą programu transkrypcyjnego i z uwzględnieniem uwag uzupełniających od składu orzekającego sporządza projekt uzasadnienia. Nie wykluczam tego. Ale w projekcie nowelizacji jak dotąd tego rozwiązania nie proponowaliśmy.

Ten projekt ma być owocem doświadczeń i refleksji po 20 latach funkcjonowania dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego w Polsce. Ma być głosem przede wszystkim naszego środowiska. Problem polega na tym, że my nie mamy inicjatywy ustawodawczej. Byłoby to zresztą sprzeczne z ideą trójpodziału władzy. Chcemy jednak, by nasz głos, tj. głos sędziów administracyjnych, był w tej sprawie słyszalny. W najbliższych dniach zamierzam rozmawiać o przygotowanym projekcie z przedstawicielami środowisk prawniczych.

W NSA pracujemy nad projektem nowelizacji od września 2023 r. i efekt tych działań już jest widoczny. W maju będę rozmawiał o projekcie z przedstawicielami środowisk akademickich, wspominałem już o nim także prezesom Naczelnej Rady Adwokackiej i Krajowej Izby Radców Prawnych. Zastanawiam się, czy przy takim rozwiązaniu, o którym pan mówi, nie powinienem włączyć do prac w NSA także przedstawicieli organizacji gospodarczych, stowarzyszeń, organów administracji. Ale wtedy te prace u nas trwałyby w nieskończoność, a każdy obstawałby przy swoim. Pan redaktor słusznie zwraca uwagę na potrzebę otwarcia się na rozmowę o projekcie z innymi środowiskami prawniczymi, chcę jednak najpierw wypracować i przedyskutować te propozycje w środowisku sędziów sądów administracyjnych. Rola profesjonalnych pełnomocników w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest bardzo ważna. Są oni ważnym elementem funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. W tym kontekście żałuję, że nie ma w Polsce przepływu informacji między samorządami prawniczymi i sędziami na takim poziomie jak np. w Wielkiej Brytanii. Tam te środowiska znają się doskonale i nie tylko spotykają regularnie przy kurtuazyjnych czy oficjalnych okazjach, lecz także często rozmawiają spontanicznie i zupełnie nieformalnie i nikt nie robi z tego problemu. U nas taki przepływ informacji też powinien istnieć. Nie wykluczamy więc dołączenia przedstawicieli samorządów prawniczych do spotkania z naszymi zespołami pracującymi nad zmianami w p.p.s.a. To bardzo ciekawy pomysł. ©℗