Ministerstwo Rozwoju i Technologii proponuje, by czas trwania wszystkich kontroli u mikroprzedsiębiorców nie przekraczał sześciu dni w roku. W lutym br. podobny postulat, ale względem kontroli podatkowych u mikroprzedsiębiorców, wystosował zastępca szefa KAS.

rozwiń ›

W piśmie z 22 lutego br. do dyrektorów 16 izb administracji skarbowej zastępca szefa Krajowej Administracji Skarbowej napisał, że czas trwania kontroli podatkowych prowadzonych u mikroprzedsiębiorców nie powinien przekraczać w roku sześciu dni. Miałby więc być o połowę krótszy, niż pozwalają obecne przepisy (dziś jest 12 dni).

Są też zalecenia, aby kontrole podatkowe u najmniejszych przedsiębiorców były wszczynane wyłącznie, gdy jest to „absolutnie niezbędne”. Priorytetem mają być działania „mniej angażujące podatnika niż kontrola, tj. czynności sprawdzające, wyjaśniające itp., a wszczynanie kontroli podatkowej powinno mieć miejsce tylko wtedy, gdy jest to absolutnie niezbędne”.

O treści tych zaleceń poinformował 8 kwietnia br. Zbigniew Stawicki, wiceminister finansów, a zarazem zastępca szefa KAS. To odpowiedź na dwie poselskie interpelacje.

Trzeba jednak pamiętać, że istnieje wiele wyjątków od przepisów o maksymalnym czasie trwania kontroli. Po pierwsze, przepisy te nie dotyczą kontroli celno-skarbowych prowadzonych na podstawie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 615 ze zm.). Po drugie, już teraz fiskus ogranicza liczbę kontroli podatkowych (realizowanych na podstawie ordynacji podatkowej) na rzecz niesformalizowanych czynności sprawdzających. W przyszłości trend ten może się tylko nasilić.

– W rezultacie firmy mogą odczuć efekt zaleceń wiceszefa KAS wyłącznie w niewielkim stopniu – komentuje Daniel Więckowski, doradca podatkowy i partner w LTCA.

„Miękkie” kontrole podatkowe

Pismo wiceszefa KAS dotyczy kontroli podatkowych, czyli w założeniu tzw. miękkich kontroli, regulowanych przepisami ordynacji podatkowej. Zarówno ona, jak i ustawa – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 236 ze zm.) nakładają na kontrolujących wiele obowiązków formalnych. Przykładowo powinni oni powiadomić przedsiębiorcę o zamiarze przeprowadzenia kontroli i rozpocząć ją nie wcześniej niż po upływie siedmiu dni oraz nie później niż po upływie 30 dni od doręczenia zawiadomienia.

Zgodnie z art. 55 prawa przedsiębiorców czas trwania wszystkich kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać w odniesieniu do:

  • mikroprzedsiębiorców – 12 dni roboczych,
  • małych przedsiębiorców – 18 dni roboczych,
  • średnich przedsiębiorców – 24 dni roboczych,
  • pozostałych przedsiębiorców – 48 dni roboczych.

Tak wynika z art. 55 prawa przedsiębiorców, ale – jak wspomnieliśmy – nie dotyczy to kontroli celno-skarbowych, prowadzonych na podstawie ustawy o KAS. Wynika to wprost z art. 65 pkt 2 prawa przedsiębiorców.

Ponadto w art. 55 ust. 2 prawa przedsiębiorców wymieniono 11 wyjątków od limitowania czasu trwania kontroli u przedsiębiorcy. Wyjątki te dotyczą m.in. sytuacji, w których:

  • przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia, przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego lub zabezpieczenia dowodów jego popełnienia,
  • kontrola dotyczy zasadności dokonania zwrotu VAT,
  • kontrola dotyczy rozliczeń podmiotów powiązanych w zakresie związanym z wykonaniem decyzji fiskusa „o uznaniu prawidłowości wyboru i stosowania metody ustalania ceny transakcyjnej”.

Gdy żaden z wyjątków nie ma zastosowania, to czas trwania kontroli może zostać przedłużony:

  • jedynie z przyczyn niezależnych od organu kontroli i wymaga uzasadnienia na piśmie,
  • gdy zostanie ujawnione zaniżenie zobowiązania podatkowego w wysokości przekraczającej równowartość 10 proc. kwoty zadeklarowanego zobowiązania podatkowego, jednak nie niższej niż 500 zł,
  • gdy ujawnione zostanie zawyżenie straty w wysokości przekraczającej równowartość 50 proc. kwoty zadeklarowanej straty, jednak nie niższej niż 2500 zł,
  • gdy ujawnione zostanie, że mimo takiego obowiązku deklaracja nie została złożona.

Więcej czynności sprawdzających

Urzędy skarbowe co roku realizują kilkanaście tysięcy kontroli podatkowych w całym kraju. W 2023 r. zrealizowały ponad 13 tys. takich kontroli i wszczęły ponad 12,1 tys. nowych. Informowaliśmy o tym w artykule „Fiskus szuka większych nadużyć, podatnicy większych gwarancji” (DGP nr 40/2024).

Jednak liczba kontroli podatkowych maleje w ostatnich latach (z wyjątkiem roku 2022). Dla porównania w 2022 r. było ich zdecydowanie więcej – ponad 18,1 tys. zrealizowanych i ponad 17 tys. nowych.

To trend zgodny z planami skarbówki. W wywiadzie dla DGP poprzedni szef KAS Bartosz Zbaraszczuk zapowiedział, że w planach jest całkowita likwidacja kontroli podatkowych. „Chcemy ograniczać kontrole podatkowe na rzecz czynności sprawdzających i zwiększać liczbę kontroli prowadzonych przez urzędy celno-skarbowe. Docelowo w ogóle chcemy zlikwidować kontrole podatkowe” – mówi ówczesny szef KAS (patrz: „Docelowo chcemy zlikwidować kontrole podatkowe. Projekt jest w konsultacjach”, DGP nr 107/2023).

Pomoc dla mikrofirm

Natomiast w pakiecie zobowiązań obecnej koalicji rządzącej „100 konkretów na pierwsze 100 dni rządu” pod pozycją 36 znalazło się następujące zapewnienie: „Ograniczymy czas kontroli mikroprzedsiębiorców do 6 dni w skali roku. Urzędy skarbowe nie będą w nieskończoność przedłużać kontroli”.

W tym kierunku zmierza opublikowany na początku kwietnia br. projekt nowelizacji niektórych ustaw w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowania prawa gospodarczego. Ministerstwo Rozwoju i Technologii zaproponowało w nim, aby czas trwania wszystkich kontroli u mikroprzedsiębiorców nie przekraczał sześciu dni w roku.

W projekcie nie zaproponowano jednak zmiany wyłączeń i wyjątków od przepisów o maksymalnym czasie trwania kontroli.

Projekt nie zmienia też zasady, zgodnie z którą kontrole podatkowe są wszczynane na podstawie analizy ryzyka. Resort rozwoju chciałby, aby kontrole mogły być prowadzone maksymalnie raz w ciągu pięciu lat, jeśli dany podmiot trafi do grupy niskiego ryzyka.

Więcej o tym projekcie (który jest obecnie w konsultacjach) informowaliśmy w artykułach: „Powrót pomysłów na deregulowanie rynku” (DGP nr 70/2024) i „Deregulacja w kierunku podatkowej optymalizacji (DGP nr 71/2024).

Szef KAS już zadziałał

O ograniczenia czasu kontroli u mikroprzedsiębiorców spytali też, jeszcze przed publikacją ministerialnego projektu, posłowie. Adresatem ich pytań nie był jednak minister rozwoju i technologii, a minister finansów.

Na obie interpelacje (nr 2246 i 2327) odpowiedział 8 kwietnia br. wiceminister finansów Zbigniew Stawicki. Poinformował o piśmie z 22 lutego 2024 r. (znak DNK2.8623.4.2024), w którym zastępca szefa KAS zalecił dyrektorom 16 izb administracji skarbowej, aby nadzorowali kontrole podatkowe w mikrofirmach (prowadzone przez urzędy skarbowe) pod kątem tego, by nie trwały one dłużej niż sześć dni w roku (wliczanych do limitu czasu kontroli).

Zalecono też, aby kontrole były wszczynane wyłącznie wtedy, „gdy jest to absolutnie niezbędne”, ponieważ priorytetem mają być wspomniane już czynności sprawdzające i o charakterze wyjaśniającym.

W poleceniu z 22 lutego 2024 r. zobowiązano też dyrektorów izb administracji skarbowej do wzmocnienia nadzoru nad działaniami podejmowanymi przez naczelników urzędów skarbowych w odniesieniu do czynności podejmowanych wobec mikroprzedsiębiorców. Obecnie toczy się w urzędach skarbowych w całym kraju ponad 200 kontroli wewnętrznych dotyczących prawidłowości wszczynania kontroli podatkowych w stosunku do mikroprzedsiębiorców – poinformował wiceminister.

Dodał, że w związku z wydaniem tych zaleceń będą monitorowane czas trwania i skuteczność kontroli podatkowych wobec mikroprzedsiębiorców.

– Naszym celem jest, by kontrola była krótka i skuteczna, tj. trafiała jedynie do tych przedsiębiorców, u których będą występowały istotne nieprawidłowości – zapewnił.

Niewiele to zmieni

– Skrócenie czasu prowadzenia kontroli jest jak najbardziej możliwe już teraz, dzięki wykorzystaniu posiadanych przez fiskusa aplikacji analitycznych, danych z jednolitych plików kontrolnych czy też wkrótce z faktur ustrukturyzowanych – zauważa Daniel Więckowski.

Na to samo zwraca uwagę Przemysław Antas, radca prawny i partner w firmie doradczej Ontilo. Nie przewiduje więc, aby pismo zastępcy szefa KAS realnie wpłynęło na sytuację mikrofirm.

Przepisy o maksymalnym czasie trwania kontroli nie dotyczą kontroli celno-skarbowych. Ponadto już teraz kontrole podatkowe (tzw. miękkie) są zastępowane mniej formalnymi czynnościami sprawdzającymi

– Problemem są wspomniane już wyjątki od przepisu o limitach czasowych dla prowadzonych kontroli. Urząd skarbowy nie musi np. tłumaczyć, dlaczego kontrola podatkowa jest niezbędna dla „przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia skarbowego” – mówi Przemysław Antas.

Obaj eksperci wskazują też wspomniany już trend zastępowania kontroli podatkowych czynnościami sprawdzającymi.

– Zalecenia wiceszefa KAS mogą przyczynić się do wywierania presji na faktyczne prowadzenie kontroli w ramach czynności sprawdzających – zauważa Przemysław Antas.

Prawie jak kontrole

Na problemy z tym związane zwrócił uwagę również rzecznik praw obywatelskich w wystąpieniu z 6 grudnia 2023 r. do ministra finansów (pismo zostało opublikowane na stronie RPO 13 grudnia 2023 r.).

Zmotywowały go do tego sygnały od podatników, że „fiskus coraz częściej korzysta z procedury czynności sprawdzających i w tych ramach przeprowadza czynności zastrzeżone dla kontroli podatkowej lub postępowania podatkowego”.

„Czynności sprawdzające były czasami metodą na ominięcie ograniczeń dotyczących terminów kontroli u przedsiębiorców, a także pewnych warunków, tj. wymóg zawiadomienia o kontroli. Z uwagi na to, że przepisy nie regulują, w jakim czasie organ podatkowy ma zakończyć czynności sprawdzające, zdarzały się przypadki, kiedy czynności te podejmowane były wielokrotnie (trwały wiele miesięcy) i prowadzone były w tym samym zakresie” – napisał Piotr Mierzejewski, dyrektor zespołu prawa administracyjnego i gospodarczego Biura RPO w piśmie skierowanym bezpośrednio do dyrektora departamentu polityki podatkowej w Ministerstwie Finansów Marcina Lachowicza.

Innymi słowy – jak dodał – problemem jest to, że w ramach procedury czynności sprawdzających przeprowadzane są czynności zastrzeżone dla kontroli podatkowej lub postępowania podatkowego.

– Pojawia się więc zasadnicze pytanie, czy czynności sprawdzające w praktyce nie stają się trybem, w ramach którego pozyskiwane są informacje wykraczające poza ustawowy zakres? – spytał dyrektor Mierzejewski.

Dodał, że zdarza się też kontaktowanie się z podatnikiem przez telefon, aby „nie było możliwe udowodnienie lub późniejsze wykazanie poczynionych ustaleń z udziałem pracownika organu”.

Głównym zarzutem podatników – jak napisał dyrektor Mierzejewski – jest „nieuprawnione gromadzenie w ramach czynności sprawdzających materiału dowodowego. Skarżący wskazywali, że żądano dokumentów, które nie były bezpośrednio związane z przedmiotem czynności sprawdzających. Żądania coraz to nowych dokumentów skutkowały tym, że w istocie podatnicy stawali się przedmiotem stałych niby-kontroli”.

Zdaniem obywateli oraz samego RPO „ustalenie stanu faktycznego nie może zastępować właściwego postępowania dowodowego, które przy czynnościach sprawdzających można prowadzić tylko w ograniczonym zakresie”.

– Jeśli weźmiemy pod uwagę to, że do czynności sprawdzających nie stosuje się ograniczeń czasowych ani przepisów regulujących obowiązki organu kontrolującego, to można dojść do wniosku, że mimo ograniczenia czasu trwania kontroli do sześciu dni, sytuacja mikrofirm niekoniecznie stanie się lepsza – podsumowuje Przemysław Antas. ©℗

Współpraca Katarzyna Jędrzejewska