Fiskus szuka większych nadużyć, podatnicy większych gwarancji

Potwierdza się zapowiadany trend: z roku na rok rośnie liczba kontroli celno-skarbowych. Mniej niż w 2021 r. było natomiast rok temu kontroli podatkowych. Liczba czynności sprawdzających jest ciągle na podobnym poziomie.

W ubiegłym roku Krajowa Administracja Skarbowa wszczęła 9051 nowych kontroli celno-skarbowych, a w pełni zrealizowała 7186 – wynika z danych Ministerstwa Finansów udostępnionych w odpowiedzi na pytanie DGP.

Liczby te są zdecydowanie większe niż w 2022 r. Spadła natomiast – z tym że w porównaniu z 2021 r., a nie z 2022 r. – liczba kontroli podatkowych. Te ostatnie są prowadzone przez urzędy skarbowe, natomiast bardziej wyspecjalizowane kontrole celno-skarbowe – przez urzędy celno-skarbowe.

Eksperci mają mieszane uczucia. Za zrozumiałe uważają skoncentrowanie aktywności skarbówki na najpoważniejszych nieprawidłowościach, ale zastanawiają się, czy nie kryje się za tym inny cel.

– Zakładam, że rośnie wykrywalność poważniejszych wyłudzeń przez KAS, ale czy na tyle, aby usprawiedliwić tak duży wzrost liczby kontroli celno-skarbowych w latach 2022–2023? Czy jednym z ukrytych motywów skarbówki nie była czasem chęć ominięcia w ten sposób gwarancji procesowych, które przysługują podatnikom badanym w trakcie kontroli podatkowej? – zastanawia się Adrian Kęmpiński, doradca podatkowy w LTCA.

Przypomnijmy, że kontrole podatkowe to w założeniu tzw. miękkie kontrole regulowane na podstawie ordynacji podatkowej i prawa przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 221 ze zm.). Przepisy te przewidują wiele ograniczeń dla fiskusa i gwarancji dla podatników. Przy kontrolach celno-skarbowych, skierowanych przeciw poważniejszym nadużyciom podatkowym, fiskusowi wolno więcej.

Podobne wątpliwości ma Tomasz Rolewicz, doradca podatkowy i partner w EY.

Kontrole celno-skarbowe…

Z danych MF wynika, że w 2023 r. KAS zrealizowała 7186 kontroli celno-skarbowych i równocześnie wszczęła 9051 nowych. Dla porównania w 2022 r. liczby te wynosiły odpowiednio 4033 i 4163, a rok wcześniej tylko 2966 i 3244. Skala ubiegłorocznych wzrostów jest więc widoczna na pierwszy rzut oka.

– Niewątpliwie KAS coraz lepiej wykorzystuje wiedzę gromadzoną dzięki działaniom analitycznym lub sprawdzającym i nauczyła się w ten sposób identyfikować większe nieprawidłowości. To musiało się przełożyć na statystyki – komentuje Tomasz Rolewicz.

Zasady prowadzenia kontroli celno-skarbowej są uregulowane w art. 54–94 ustawy o KAS (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 615 ze zm.). Przepisy ordynacji podatkowej są stosowane w tym zakresie wyłącznie pomocniczo.

Kontrolerzy z 16 urzędów celno-skarbowych mogą działać na terenie całej Polski, a więc podatnik może być badany przez urzędników lub funkcjonariuszy z innego województwa niż to, w którym ma siedzibę.

Kontrola celno-skarbowa jest wszczynana bez uprzedniego zawiadomienia, a w niektórych sytuacjach bez upoważnienia, jedynie po okazaniu legitymacji służbowej.

Czasu trwania kontroli celno-skarbowej nie wlicza się też – w odróżnieniu od kontroli podatkowej (z pewnymi tylko wyjątkami) – do maksymalnego czasu trwania wszystkich kontroli określonego w art. 55 prawa przedsiębiorców. Kończy się ona sporządzeniem wyniku kontroli, do którego kontrolowany nie może złożyć zastrzeżeń.

Dla porównania w przypadku kontroli podatkowej jest sporządzany protokół, do którego można złożyć zastrzeżenia w ciągu 14 dni.

…i ich efekty

Zarówno kontrole podatkowe, jak i celno-skarbowe cechują się stosunkowo dużą efektywnością, jeśli chodzi o wykrywanie nieprawidłowości. W 2022 r. ten wskaźnik wynosił 97 proc. dla kontroli podatkowych i 91 proc. dla kontroli celno-skarbowych, o czym pisaliśmy np. w artykule „Docelowo chcemy zlikwidować kontrole podatkowe. Projekt jest w konsultacjach” (DGP nr 107/2023).

Zarazem z udostępnianych wcześniej przez MF danych wynika, że w latach 2019–2022 wpłaty do budżetu po zakończonych kontrolach celno-skarbowych wzrosły ponad dwukrotnie – z 326 mln zł do 706 mln zł. Stosunek wpłat do ustaleń UCS był jednak niższy niż jedna trzecia.

Kontrole podatkowe

Liczby dotyczące kontroli podatkowych przed długi czas malały, ale w 2022 r. nieoczekiwanie wzrosły. Z danych MF wynika, że w 2023 r. urzędy skarbowe zrealizowały 13 022 takie kontrole i wszczęły 12 126 nowych.

Rok wcześniej było ich zdecydowanie więcej – odpowiednio 18 120 i 17 069. Natomiast w 2021 r. liczby te wynosiły 15 781 i 15 530.

Wysokie statystyki z lat 2021 i 2022, z tym że wyłącznie w zakresie dotyczącym rozliczeń VAT, opisaliśmy szerzej w artykule „Kontrole wróciły, przybywa blokad” (DGP nr 76/2023). Eksperci tłumaczyli je wtedy następująco: KAS wróciła do normalnego trybu działania po pandemii.

Skąd w takim razie bierze się tak istotny spadek za rok 2023? Wyjaśnieniem mogą być słowa Bartosza Zbaraszczuka, byłego już szefa KAS, które padły we wspomnianym wywiadzie dla DGP („Docelowo chcemy zlikwidować kontrole podatkowe. Projekt jest w konsultacjach”).

Szef Krajowej Administracji Skarbowej mówił wtedy: „Chcemy ograniczać kontrole podatkowe na rzecz czynności sprawdzających i zwiększać liczbę kontroli prowadzonych przez urzędy celno-skarbowe. Docelowo w ogóle chcemy zlikwidować kontrole podatkowe”.

Spadki z 2023 r. nie są więc przypadkowe, a trend powinien się utrzymać w przyszłości.

Czynności sprawdzające

Najnowsze statystyki MF nie potwierdziły natomiast zapowiadanego zwiększenia liczby czynności sprawdzających. W 2023 r. przeprowadzono ich 2 282 000, czyli tylko o kilkadziesiąt tysięcy więcej niż rok wcześniej. To jednak ciągle mniej niż w 2021 r., kiedy to zrealizowano prawie 3 mln czynności sprawdzających.

Przypomnijmy, że jest to najmniej sformalizowany tryb działania skarbówki, realizowany na podstawie art. 272–280 ordynacji podatkowej. Celami są m.in. weryfikacja poniesionych przez podatnika wydatków i uzyskanych dochodów, sprawdzenie, czy podatnik terminowo składa deklaracje i wpłaca podatki, czy złożone przez niego deklaracje są poprawne pod względem formalnym, czy stan faktyczny znajduje odzwierciedlenie w przedstawionych dokumentach.

– Fiskus zazwyczaj nie chwali się skutecznością w zakresie czynności sprawdzających, ale w praktyce ich efektem jest wiele dobrowolnych korekt deklaracji, po których zaległe podatki trafiają do budżetu. W moim przekonaniu chociażby z tego powodu warto je traktować na równi z kontrolami – komentuje Tomasz Rolewicz.

Więcej gwarancji dla podatników

Zdaniem Piotra Leonarskiego, doradcy podatkowego i adwokata w LSW, czas teraz na kolejny krok.

– Biorąc pod uwagę trendy, należy zadać sobie pytanie, czy nie jest to właściwy czas, aby doprecyzować przepisy dotyczące czynności sprawdzających, tak aby przewidywały większe gwarancje dla sprawdzanych podatników – mówi ekspert.

Podkreśla, że mniejsze formalności to nie tylko mniej uciążliwości dla podatnika, lecz także ograniczenie gwarancji tego, że jego prawa będą chronione.

A tego – jak mówi – nie można zaakceptować.

Także w ocenie Tomasza Rolewicza zdecydowanie należy uzupełnić obecne przepisy o czynnościach sprawdzających, w szczególności o to, jak organ ma formułować końcową ocenę sprawdzanych rozliczeń i co może podatnik, jeżeli nie zgadza się z rezultatem ustaleń.

– Według mnie to priorytet – mówi ekspert.

Na podobny problem – większych gwarancji dla podatnika – zwraca uwagę Adrian Kęmpiński, z tym że w odniesieniu do kontroli celno-skarbowych. ©℗