Praktyki związane ze szkodliwą konkurencją podatkową między państwami są wprowadzane dość dyskretnie i nie są reklamowane na forum europejskim. Nie oznacza to, że zainteresowane holdingi międzynarodowe nie są o tym poinformowane - mówi Dominik Jan Gajewski, dr hab., stały współpracownik Katedry Prawa Finansowego i Administracyjnego SGH, ekspert ds. budowania strategii przeciwdziałaniu międzynarodowego unikania opodatkowania
Komisja Europejska przyjęła w środę plan działania w zakresie CIT, zakładający nowe otwarcie w zakresie ujednoliconej podstawy opodatkowania (CCCTB)
- Projekt dyrektywy CCCTB to jedna z największych porażek Komisji Europejskiej w walce z przeciwdziałaniu międzynarodowemu unikaniu opodatkowania. Moim zdaniem szanse jego wejścia w życie są niewielkie.
Dlaczego?
- Państwa członkowskie z jednej strony należą do UE, ale z drugiej reprezentują interesy własnych, krajowych holdingów. Pierwotny projekt dyrektywy CCCTB był niedoskonały, ponieważ miał charakter fakultatywny, uzależniony od woli samych holdingów. Ponadto siedem państw, w tym Polska, nie zgadza się na jego wprowadzenie. Nie spodziewam się, aby doszło do konsensusu między państwami UE. Wypracowanie wspólnej polityki co do unikania opodatkowania jest wątpliwe, żeby nie powiedzieć niemożliwe. Wniosek z tego płynie jeden - państwa członkowskie muszą indywidualnie zabezpieczać swój interes i bezpieczeństwo, poprzez budowanie własnej strategii przeciwdziałania unikaniu opodatkowania.
Czy Polska to robi?
- Ministerstwo Finansów skupia się obecnie na zwalczaniu przestępczości w VAT. Wie, jakie instrumenty wykorzystują przestępcy wyłudzający ten podatek, jakie metody stosują itd. Natomiast w sprawie unikania opodatkowania CIT jest bezradne. Nie wie, gdzie leży problem, a w efekcie nie ma instrumentów do jego zwalczania. Nie ma systemowych rozwiązań. Wprowadzenie jednego czy dwóch instrumentów przeciwdziałania unikaniu opodatkowania nie rozwiąże problemu. Musimy zbudować zintegrowany system, który będzie skuteczny w walce z wysokozaawansowaną inżynierią podatkową. Pozwoli on również zahamować spadek wpływów z tytułu CIT przy wzroście PKB.
Ostatnio rząd wycofał się z jednego takiego instrumentu, czyli ogólnej klauzuli przeciw unikaniu opodatkowania. Jak pan to ocenia?
- Uważam, że nie należy z niej rezygnować. Klauzula miała być skierowana do przeciwdziałania wysokozaawansowanej agresywnej optymalizacji, na którą stać jedynie międzynarodowe korporacje. Małe i średnie przedsiębiorstwa nie dysponują środkami, które pozwalają korzystać z zaawansowanych instrumentów optymalizacji zmierzających do unikania opodatkowania. Klauzula nie miała być więcskierowana przeciwko takim podatnikom. Zwróćmy też uwagę na to, że obecny system kontroli podatkowej dysponuje wystarczającymi instrumentami, które są skuteczne wobec MŚP. Kontrola podatkowa jest natomiast często bezradna wobec międzynarodowych korporacji. Dlatego nie powinno się pozbawiać fiskusa takiego instrumentu jak klauzula. Większość państw członkowskich już ją posiada i jest ona skutecznie wykorzystywana do przeciwdziałania międzynarodowemu unikaniu opodatkowania, a nie przeciwko MŚP.
Czy faktycznie w Polsce kontrola wobec międzynarodowych korporacji jest bezradna?
- W wielu przypadkach tak, szczególnie gdy chodzi tu o strategie podatkowe oparte na wysokozaawansowanych instrumentach optymalizujących opodatkowanie. Ale w innych państwach ten problem także się pojawia, chociaż nie we wszystkich.
Jak one sobie z tym radzą?
- Opracowują strategie przeciwdziałania międzynarodowemu unikaniu, skupiając się na przedsiębiorstwach działających transgranicznie. Jednym z jej założeń jest analiza rozliczeń transgranicznych i budowanie pewnego rodzaju systemu kontrolnego w stosunku do wszystkich tego rodzaju podmiotów.
O jakich strategiach przeciw unikaniu opodatkowania mówimy?
- Mają ją szczególnie państwa wysokorozwinięte, np. USA, Wielka Brytania, Francja. Administracje tych krajów weryfikują i analizują, jakie instrumenty optymalizacji podatkowych wykorzystują korporacje i jaka jest ich fluktuacja. Ponadto budują strategię ustawodawczą i na bieżąco monitorują działania holdingów w zakresie wykorzystywanych przez nie instrumentów optymalizujących opodatkowanie. Należy pamiętać, że strategia przeciwdziałania międzynarodowemu opodatkowaniu przez poszczególne państwa jest bardzo skrupulatnie utrzymywana w tajemnicy, ze względu na bezpieczeństwo i interes państwa. Musimy mieć również świadomość, że międzynarodowe unikanie opodatkowania nie zniknie z dnia na dzień. Strategia musi mieć więc charakter długoterminowy i przewidujący pewne tendencje. Na przykład obecnie w USA holdingi wykorzystują azjatyckie instrumenty hybrydowe, których istotą jest możliwość ciągłego mutowania. Nie ma roku, w którym te instrumenty by się nie zmieniły. Jeżeli państwo nie będzie tego monitorowało, to żadne rozwiązania prawne nie będą skuteczne w walce z taką agresywną optymalizacją.
Ile konstrukcji dotyczących unikania opodatkowania jest obecnie stosowanych w Unii Europejskiej?
- Z analiz Zespołu do spraw Luksemburg Leaks Komisji Europejskiej wynika, że obecnie jest co najmniej 600 czynnie wykorzystywanych konstrukcji optymalizacji podatkowych. W Czechach wykorzystuje się ok. 350 instrumentów do unikania opodatkowania; skutki w CIT ocenia się na równowartość 8,5 mld zł. A gospodarka Czech jest trzy razy mniejsza niż Polska. Nie mamy oficjalnych danych dotyczących Polski, ponieważ Ministerstwo Finansów tego nie monitoruje. Nie trudno jednak oszacować, że w Polsce mamy do czynienia z unikaniem opodatkowania na gruncie CIT w okolicach kilkudziesięciu miliardów złotych.
Czy przy tak wielu rozwiązaniach nasze państwo jest w stanie walczyć z tym procederem?
- Na pewno Polska musi podjąć działania zmierzające do stawienia czoła temu zjawisku. Przeciwdziałanie strategiom międzynarodowych holdingów, które dysponują potężnymi budżetami nie jest łatwe, co nie oznacza, że niemożliwe.
Zwróćmy uwagę, że w latach 2015 - 2020 r. Polska będzie mocno dokapitalizowana dotacjami unijnymi. To oznacza, że staniemy się bardzo łakomym kąskiem nie tylko dla holdingów stosujących agresywną politykę unikania opodatkowania, ale również państw stosujących nieuczciwą konkurencję podatkową.
Sugeruje pan, że koncerny będą chciały wyprowadzić pieniądze z Polski?
- Polityka międzynarodowego unikania opodatkowania poprzez transferowanie zysków jest niepodważalnym faktem. Borykają sięz tym również inne państwa, m.in. Francja, Wielka Brytania, Niemcy. Problem polega na tym, że poziom przeciwdziałania temu zjawisku jest zróżnicowany. Są państwa, które nie wykształciły jeszcze systemu obronnego i tu trzeba się spodziewać największego nasilenia zjawiska międzynarodowego unikania opodatkowania. Niestety, w tym gronie jest Polska. Pamiętajmy, że holdingi nieustannie analizują, gdzie najkorzystniej stosować swoją politykę optymalizacji opodatkowania, monitorując postępy poszczególnych państw.
Określa pan Luksemburg, w którym wybuchła niedawno afera Lux Leaks jako jeden z inteligentnych rajów podatkowych. Czym się one różnią od klasycznych rajów, gdzie obowiązują bardzo niskie stawki podatku lub w ogóle nie ma daniny?
- Idea inteligentnego raju podatkowego polega na tym, że państwo wprowadza rozwiązania, które z jednej strony są korzystne podatkowo dla holdingu międzynarodowego, a z drugiej zaspokajają własne interesy budżetowe. To wszystko odbywa się jednak kosztem innych państw. Inteligentne raje podatkowe zaspokajają więc interes międzynarodowych holdingów oraz jednego państwa, które czyni to kosztem innych państw członkowskich przy jednoczesnym naruszeniu zasad solidarności i sprawiedliwości podatkowej. Takie praktyki są na granicy zgodności z przepisami unijnymi, żeby nie powiedzieć - je naruszają.
Inną ideą inteligentnego raju podatkowego jest jego mobilność w częstym wprowadzaniu zmian podatkowych korzystnych dla holdingów międzynarodowych. Z tego powodu bezradne są nie tylko państwa członkowskie, które tracą na takich praktykach, ale również Komisja Europejska, ponieważ zanim zostanie wprowadzona pełna procedura sprawdzająca, państwo-raj uchyla lub zamienia kwestionowane rozwiązanie na inne - również szkodliwe podatkowo dla innych państw, ale korzystne podatkowo dla holdingów międzynarodowych. To jest zabawa w kotka i myszkę, ale wbrew pozorom skuteczna.
Praktyki luksemburskie polegały na podpisywaniu między państwem a korporacjami umów obniżających opodatkowanie np. do 1 proc. Trudno określić je mianem inteligentnych rozwiązań
- Faktycznie były one dość prymitywnymi formułami unikania opodatkowania, ale proszę zwrócić uwagę na to, że przez tyle lat były skuteczne i niewykrywalne. Tylko przypadek sprawił, że wyszły one na światło dzienne. Dziś holdingi międzynarodowe stosują wysoko zaawansowane technologie podatkowe (z ang. high tax technology), dużo bardziej wysublimowane, lecz także mające na celu unikanie opodatkowania. Z drugiej strony międzynarodowe unikanie opodatkowania ułatwia szkodliwą konkurencję podatkową. Państwa chętnie wprowadzają rozwiązania prowadzące do skutecznego drenażu dochodów z krajów sąsiednich. Opłacalne jest nawet obniżenie podatku o kilka punktów, by przyciągnąć dochody opodatkowane do tej pory w innym państwie. Na dodatek często świadomie są „liberalizowane” kontrole podatkowe, by goszczący w danym państwie holding nie czuł się zbyt dociskany. Niestety, takie zjawiska występują również w naszym regionie Europy.
Jakie państwa ma pan na myśli?
- Przykładem szkodliwej konkurencji i inteligentnego raju podatkowego jest Austria, która tworzy korzystniejsze regulacje niż w państwach ościennych. Są one skierowane do holdingów międzynarodowych. Przykładowo, w Polsce podatkową grupę kapitałową mogą tworzyć jedynie podmioty krajowe , w Austrii - również holdingi międzynarodowe. Dzięki temu, mogą one transferować zyski do innych państw, w którym obowiązuje niższe opodatkowanie.
Czy jest to zgodne z prawem unijnym?
- Przepisy unijne nie mówią wprost, czy podatkową grupę kapitałową mogą tworzyć jedynie podmioty krajowe, czy także zagraniczne. To leży w gestii wewnętrznych ustawodawstw. Nie można jednak wykluczyć, że austriackie rozwiązania, w powiązaniu z innymi regulacjami podatkowymi, mogą być wykorzystywane do tworzenia konstrukcji naruszających unijne zasady konkurencyjności. Jeśli tak jest, to można to określić wysublimowaną szkodliwą konkurencją podatkową.
W jakich jeszcze innych krajach istnieją takie inteligentne rozwiązania?
- Funkcjonowały m.in. w Szwajcarii. W niektórych kantonach stosowano ulgi podatkowe polegające na tym, że podatnik mógł odliczyć od podstawy opodatkowania wydatki na zakup nieruchomości (ratę kapitałową i odsetkową). To oznaczało, że w zamian za zakup nieruchomości w danym kantonie podmiot gospodarczy nie płacił podatku. Rozwiązanie to zostało uchylone.
Czy w naszym regionie inne kraje również wybrały drogę szkodliwej konkurencji podatkowej?
- Do tej pory taką drogą zmierzała Słowacja, co spowodowało reakcję ze strony Czech. Nasi południowi sąsiedzi nie chcą biernie się temu przyglądać i już przygotowują pakiet rozwiązań korzystnych dla powiązanych podmiotów gospodarczych. Celem jest zatrzymanie holdingów przed ucieczką do Austrii, czy na Słowację oraz pozyskanie podmiotów np. z Polski. Stanie się to poważnym zagrożeniem dla interesów budżetowych naszego kraju, ponieważ spotęguje utratę wpływów z CIT. Zwróćmy też uwagę na to, że praktyki związane ze szkodliwą konkurencją podatkową między państwami są wprowadzane dość dyskretnie i nie są reklamowane na forum europejskim. Nie oznacza to, że zainteresowane holdingi międzynarodowe nie są o tym poinformowane.
Jakie są jeszcze ustalenia Zespołu ds. Luksemburg Leaks?
- Kluczową konkluzją jest stwierdzenie, że przeciwdziałanie międzynarodowemu unikaniu opodatkowania powinno się stać strategicznym priorytetem. Skutki unikania opodatkowania mają bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo narodowe państw członkowskich. Prowadzone są również prace, by przedstawić raport o największych zagrożeniach dla państw członkowskich. Rekomendowane będzie tworzenie wewnętrznego systemu przeciwdziałania międzynarodowemu unikaniu opodatkowania przez każde z państw. Tym bardziej że KE nie jest w stanie wypracować jednego, spójnego systemu, który z jednej strony byłby skuteczny, z drugiej zaś strony godził interesy wszystkich państw członkowskich.
Kiedy ten raport zostanie opublikowany?
- Ma powstać do końca sierpnia, nie wiemy, kiedy zostanie opublikowany. Szczegółowe ustalenia często nie są ujawniane ze względu na fakt, że mogłyby godzić w interesy państw członkowskich. Takie informacje mogłyby być wykorzystywane przez podmioty trzecie do swoich partykularnych interesów.
Podsumowując, co powinna zrobić Polska, by walczyć z unikaniem opodatkowania?
- Na początek powinno się wprowadzić monitoring opodatkowania międzynarodowych holdingów, które funkcjonują w Polsce. Przeanalizować stosowane rozwiązania agresywnej optymalizacji opodatkowania i wyciągnąć wnioski. Docelowo należy stworzyć zintegrowany system przeciwdziałania międzynarodowemu unikaniu opodatkowania, który musi mieć charakter wielopłaszczyznowy. Podobnie jak w innych, wysokorozwiniętych państwach musi być odpowiedni pion, np. w Ministerstwie Finansów, który będzie śledził na bieżąco, jak zmieniają się tendencje i strategie unikania opodatkowania. Dopiero wówczas można rozważać wprowadzanie konkretnych rozwiązań prawnych, które miałyby przeciwdziałać konkretnym zjawiskom. Pamiętajmy, że skutki międzynarodowego unikania opodatkowania z tytułu CIT w Polsce to utrata co najmniej kilkudziesięciu miliardów złotych w skali roku. Dlatego gra jest warta świeczki.
Przeciwdziałanie unikaniu opodatkowaniu powinno być celem strategicznym państwa, uznanym za priorytetowy dla rządu. Walka z międzynarodowym unikaniem opodatkowania powinna być prowadzona i kontynuowana niezależnie od opcji politycznej, która jest przy władzy. Należy bowiem pamiętać, że brak jednolitej starategii w tej mierze leży w interesie podmiotów, które wykorzystują agresywną optymalizację opodatkowania. A brak w Polsce takiego systemu przeciwdziałania unikaniu jest nie tylko na rękę międzynarodowym podmiotom, które nieuczciwie unikają opodatkowania, ale przede wszystkim ze szkodą dla innych podatników, którzy muszą ponosić tego koszty.
Rozmawiał Łukasz Zalewski
Dominik Jan Gajewski – dr hab., stały współpracownik Katedry Prawa Finansowego i Administracyjnego SGH, ekspert ds. budowania strategii przeciwdziałaniu międzynarodowego unikania opodatkowania
