Wraca prawdziwie dwuinstancyjne postępowanie podatkowe

Od 1 lipca odwołania od decyzji naczelnika urzędu celno -skarbowego będzie rozpatrywał dyrektor izby administracji skarbowej, a nie jak obecnie ten sam organ, który ją wydał.

Zmianę taką wprowadza nowelizacja z 9 marca br. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i innych ustaw, która została opublikowana w Dzienniku Ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 556). Zakładająca ją poprawka trafiła do tej nowelizacji już po jej I czytaniu, choć podczas prac w komisji finansów publicznych 7 lutego br. sejmowy legislator Łukasz Nykiel zgłosił wątpliwości, czy jest ona zgodna z zakresem nowelizacji.

Eksperci taki tryb prac nad projektem oceniają bardzo krytycznie.

– To kolejna już zmiana przepisów podatkowych, która jest wprowadzana bez realnych uzgodnień i konsultacji społecznych. I to w dodatku na etapie prac sejmowej komisji i do ustawy, która reguluje całkiem inną materię. Trudno to oceniać pozytywnie – komentuje Tomasz Rolewicz, doradca podatkowy i partner w EY.

O innej kontrowersyjnej zmianie, którą wprowadzono do przepisów po I czytaniu, piszemy szerzej na B2.

Jak wprowadzano jednoinstancyjność

Obecny model procedury odwoławczej od decyzji naczelnika urzędu celno-skarbowego obowiązuje od 1 marca 2017 r., gdy w życie weszła ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 813 ze zm.). Od początku było to związane z ogromnymi kontrowersjami. W pierwotnej wersji projektu ustawy zaproponowano, aby podatnik, który otrzymał niekorzystną decyzję naczelnika jednego z 16 urzędów celno-skarbowych, mógł ją skarżyć od razu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie mógłby więc – tak jak wcześniej – odwołać się do organu II instancji.

W lutym 2016 r. w liście do ówczesnego szefa Rady Dialogu Społecznego przedstawiciele resortu finansów zapewniali, że nie zostaną w ten sposób naruszone konstytucyjne prawa podatników, a samo postępowanie podatkowe stanie się bardziej efektywne. Sądy administracyjne miały szybciej rozstrzygać sprawy. Resort finansów przekonywał, że nie będzie do nich trafiać więcej skarg podatników. Podkreślał, że odwołania do właśnie likwidowanych izb skarbowych tylko niepotrzebnie wydłużały czas trwania postępowania.

Później Ministerstwo Finansów zmieniło jednak zdanie w tej sprawie, o czym pisaliśmy szerzej w DGP 86/2016 – „MF: nie będzie jednoinstancyjnego postępowania podatkowego”. Zdecydowało się wprowadzić model, w którym dwuinstancyjność w dotychczasowym kształcie została zachowana tylko w postępowaniach podatkowych prowadzonych przez urzędy skarbowe. W postępowaniach prowadzonych przez urzędy celno-skarbowe (UCS) odwołanie rozpatruje ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji, tj. naczelnik UCS. Szybko pojawiły się obawy, że będzie on taśmowo akceptował wnioski wyciągnięte przez I instancję. Nie okazało się to prawdą – z danych MF wynikało, że przykładowo w 2018 r. naczelnik UCS uchylił co czwartą decyzję I instancji, a w pierwszym półroczu 2019 r. co siódmą.

– Praktyka nie potwierdziła obaw o automatyczne akceptowanie decyzji także w późniejszych latach – przyznaje Tomasz Rolewicz.

Gdy wszyscy przyzwyczaili się do takiego rozwiązania… resort finansów się rozmyślił.

Niespodzianka dla wszystkich

Pomysłu powrotu do realnie dwuinstancyjnego postępowania podatkowego nie było jeszcze w tej wersji projektu nowelizacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i innych ustaw, która trafiła do Sejmu. Poprawkę zaproponowano 7 lutego br. podczas pierwszych prac w Komisji Finansów Publicznych.

Ewa Rolek, zastępca dyrektora departamentu orzecznictwa podatkowego w Ministerstwie Finansów, tłumaczyła, że zmiany są spowodowane „ekonomiką postępowania, jak również zwiększoną skutecznością nadzoru nad prowadzonymi postępowaniami”. Przekonywała, że dwuinstancyjność zniweluje ryzyko rozbieżności w rozstrzygnięciach zapadających w analogicznych sprawach odwoławczych prowadzonych po pierwszo instancyjnych decyzjach urzędów skarbowych i przez naczelników urzędów celno -skarbowych. Co więcej, dyrektor IAS będący pracodawcą dla pracowników zarówno UCS, jak i samej IAS, będzie mógł w ten sposób efektywniej wykorzystać kadrę urzędniczą – podkreślała przedstawicielka MF.

Legislator Łukasz Nykiel zwracał uwagę, że zmiana jest poza zakresem ustawy. Mimo to poprawka została przyjęta i utrzymana w treści nowelizacji.

– Mogę tylko żałować, że ustawodawca nie przyczynia się w ten sposób do tworzenia lepszego prawa podatkowego. Mam poważne wątpliwości, czy w ten sposób nie został naruszony cały proces ustawodawczy – podsumowuje Tomasz Rolewicz. ©℗

Za poprawką może stać sytuacja kadrowa fiskusa

Trudno nie kryć zdziwienia zarówno niestandardowym procesem legislacyjnym, jak i uzasadnieniem przedstawionym przez resort finansów. Uważam, że zmiana ta w żaden sposób nie wpłynie na zwiększenie ekonomiki postępowania ani tym bardziej nie zwiększy skuteczności nadzoru. Sprzeczny z podstawowymi zasadami logiki jest również argument o niwelacji rozbieżności orzeczniczych.

O ile sama idea powrotu do dwuinstancyjności postępowania jest jak najbardziej słuszna, o tyle motywacja autorów projektu jest raczej bardzo prozaiczna. Moim zdaniem po latach doświadczeń z faktyczną jedno instancyjnością resort finansów albo doszedł do wniosku, że pierwotne założenia okazały się nieosiągalne, albo też – co pewnie jest bliższe prawdzie – zasoby kadrowe urzędów celno-skarbowych nie pozwalają, aby poza postępowaniem wymiarowym obsługiwać jeszcze dodatkowo procedurę odwoławczą.

Jaka więc czeka nas przyszłość? Bez gruntownej reformy służb skarbowych liczba wakatów prawdopodobnie będzie rosła lawinowo. Może to się skończyć dłuższymi postępowaniami oraz mniejszymi kompetencjami nowych pracowników. A na wykorzystywanie sztucznej inteligencji w UCS przyjdzie przecież nam jeszcze poczekać. ©℗