Decyzję wydaje organ podatkowy, a więc nie powinno się w niej używać takich form osobowych, jak: „stwierdzamy”, „umożliwiliśmy”, „otrzymaliśmy” itp. - mówi Piotr Mierzejewski, adwokat, dyrektor Zespołu Prawa Administracyjnego i Gospodarczego w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich.
Ministerstwo Finansów i Krajowa Administracja Skarbowa zobowiązały się 24 lutego br. do upraszczania pism kierowanych do podatników tak, aby ich treść była w pełni zrozumiała. Z tego co wiem, rzecznik praw obywatelskich popiera tę inicjatywę, ale jednak zgłasza zastrzeżenia.
Oczywiście, rzecznik praw obywatelskich w pełni popiera inicjatywę, ponieważ istotne jest, aby obywatel mógł zrozumieć przekaz kierowany do niego przez organy podatkowe i odpowiednio na taki przekaz zareagować. Niemniej jednak działania mające na celu upraszczanie języka stosowanego w komunikacji z podatnikami powinny być podejmowane w granicach wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.
Co ma pan na myśli? Czyżby treść korespondencji z podatnikami lub decyzji podatkowych mogła naruszać obowiązujące prawo?
Zdarzają się takie przypadki. Przykładowo w decyzjach podatkowych należałoby respektować regulacje określające ustawowe elementy i ich kolejność. Mam na myśli w szczególności art. 210 ordynacji podatkowej, zgodnie z którym decyzja podatkowa musi zawierać: oznaczenie organu, datę jej wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie odwoławczym (jeśli jest) oraz podpis. Nie ulega wątpliwości, że z przywołanego przepisu wynika, iż podanie podstawy prawnej poprzedza treść rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie faktyczne oraz prawne. Co więcej, decyzję wydaje organ podatkowy, a więc nie powinno się w niej używać takich form osobowych, jak: „stwierdzamy”, „umożliwiliśmy”, „otrzymaliśmy” itp. Przypomnę, że do podobnych wniosków doszedł dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze w piśmie, które w 2018 r. skierował w trybie nadzoru do podległych mu urzędów skarbowych. Zachowanie określonej kolejności elementów decyzji podatkowej ma na celu ułatwienie jej formalnej kontroli w toku dalszego procedowania. Również z nadesłanej przez resort finansów odpowiedzi na wystąpienie rzecznika wynika, że organy Krajowej Administracji Skarbowej w prowadzonych postępowaniach muszą przestrzegać powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisów regulujących strukturę (elementy i kolejność ich zamieszczania) władczych rozstrzygnięć wydawanych przez te organy. Natomiast zawarte w decyzjach administracyjnych zwroty, wskazujące czy opisujące czynności organu w postępowaniu, powinny być formułowane w sposób niebudzący wątpliwości, że czynności te zostały podjęte przez właściwy organ.
Czy nie jest jednak tak, że w praktyce miałoby to oznaczać powrót do mocno sformalizowanego języka w komunikacji z podatnikami, a nie jego uproszczenie? Przypomnę, że rzecznik praw obywatelskich Irena Lipowicz postulowała, aby język używany przez fiskusa był jak najprostszy.
I zdania nie zmieniamy. Tak jak powiedziałem, RPO zależy na tym, aby organy podatkowe stosowały możliwie najprostszy język w komunikacji z podatnikiem. Musi się to jednak odbywać w oparciu o przepisy ordynacji podatkowej. Podana w odpowiednim miejscu podstawa prawna nie może ograniczać się do krótkiego wskazania przepisu wraz z aktem prawnym i jego publikatorem. Powinno też być klarowne, że decyzję czy inne władcze pismo kieruje właściwy organ administracji podatkowej, a nie ma ono formy bezosobowej. Jeżeli kolejność i wspomniane już wskazówki zostaną zachowane, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby urzędnicy wyjaśnili podatnikowi jak najprostszym językiem, co w praktyce oznacza dla niego treść pisma. Można to robić w osobnym akapicie, w maksymalnie uproszczony sposób, przekładając język prawniczy na taki, który będzie w stanie zrozumieć przeciętny obywatel.
Czy da się to wypośrodkować, aby pismo miało wydźwięk formalny, a zarazem zrozumiały dla podatnika? Badania Banku Światowego z 2017 r. udowodniły, że kierowanie bezpośrednich i zrozumiałych listów do dłużników podatkowych mogłoby przełożyć się na to, iż nawet 20 proc. więcej osób zapłaci zaległą daninę.
Znamy wnioski, które wynikają z tych badań, i wierzymy, że takie wypośrodkowanie jest możliwe. Dążąc jednak do uproszczenia języka, musimy poruszać się w obowiązujących ramach prawnych. Zdarza się, że używanie nawet uproszczonego języka i kierowanie przez organy podatkowe czy sądy administracyjne wskazówek dla podatnika co do jego dalszego postępowania nie przynosi oczekiwanych efektów. Daleko idące uproszczenie języka bez zachowania odpowiednich form nie wydaje się remedium na każdą sytuację.
Jakie działania podjął RPO w związku z wątpliwościami co do języka używanego przez organy podatkowe?
Rzecznik nie kierował jeszcze żadnych wystąpień generalnych w sprawie porozumienia w zakresie używania „prostego języka”, wdrażanego przez resort finansów oraz Krajową Administrację Skarbową. Zainterweniował natomiast w jednej ze spraw indywidualnych, w której niejako na marginesie zidentyfikowano uchybienia w zakresie modyfikacji kolejności ustawowych elementów decyzji, a także używania przez organ osobowych form czasowników w uzasadnieniu do wydanego rozstrzygnięcia. Chcę jednak wyraźnie podkreślić, że wątek dotyczący elementów decyzji podatkowej został poruszony wyłącznie jako dodatkowy argument przemawiający za uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast sedno sprawy dotyczy całkiem innego problemu - z zakresu prawa materialnego.
Czego dotyczy ta sprawa?
Z uwagi na jej szczególne okoliczności, a także obowiązek przestrzegania tajemnicy skarbowej, nie mogę ujawniać szczegółów. Powiem tylko, że sprawa aktualnie jest w toku i nie ma jeszcze nadanej sygnatury.
W wydanych już wyrokach sądy administracyjne odnosiły się niejednokrotnie do kwestii formy decyzji podatkowej. Przykładowo w prawomocnym wyroku z 28 lutego 2014 r. (sygn. akt I SA/Kr 2208/13) WSA w Krakowie przypomniał, że decyzja musi zawierać wszystkie elementy określone w art. 210 ordynacji, z tym że przepisy nie regulują kolejności tych elementów. Z kolei NSA w wyroku z 27 listopada 2020 r. (sygn. akt II FSK 2057/18) stwierdził, że brak powołania podstawy prawnej w decyzji albo powołanie błędnej podstawy prawnej nie oznaczają, że decyzja narusza zasadę praworządności. Czy w związku z takim orzecznictwem rzecznik nie obawia się porażki w sądzie?
Nie mamy takich obaw. Uważamy, że zasada praworządności nakazuje organowi podatkowemu dokładać należytej staranności przy wydawaniu decyzji poprzez zgodne z procedurą jej konstruowanie, w szczególności wskazanie prawidłowej i aktualnej podstawy prawnej. Przecież zasada praworządności to działanie na podstawie i w ramach obowiązującego prawa. Taka dyspozycja płynie również z innych - równoważnych zasadzie praworządności - ogólnych zasad postępowania podatkowego, takich jak obowiązek informowania i przekonywania.
Czy decyzje podatkowe to jedyny obszar, w którym RPO stwierdził potencjalne naruszenie przepisów prawa w związku z językiem stosowanym przez organy skarbowe?
Niejedyny. Takie naruszenia stwierdziliśmy też przykładowo w toku analizy spraw o udzielenie ulg w spłacie zobowiązania podatkowego. RPO zidentyfikował przypadek, w którym organy używały nieadekwatnego języka w ramach prowadzonej między sobą korespondencji międzyinstancyjnej. Organ pierwszej instancji powołał się na plotki i pogłoski dotyczące podatnika, by przekonać instancję odwoławczą o braku ustawowych przesłanek pozwalających na umorzenie zaległości podatkowej. Sprawa ostatecznie została wyjaśniona, do obywatela zostały skierowane przeprosiny, a naczelnikowi urzędu skarbowego zwrócono uwagę na niewłaściwy sposób formułowania myśli w oficjalnych pismach urzędowych. Tego rodzaju praktyki są nie do zaakceptowania u organu stojącego na straży konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich. Nie są to jednak liczne przypadki.
Gdzie jeszcze RPO widzi konieczność interwencji?
Niezmiennie jest to kwestia nierównowagi w relacji między urzędnikiem a podatnikiem. Oczywiście nie mam na myśli nierównowagi, która wynika wprost z przepisów prawa. W końcu to podatnik ma obowiązek zapłacić odpowiednie daniny na rzecz budżetu państwa, a urzędnicy skarbowi mają obowiązek to wyegzekwować. Mam na myśli raczej sytuacje, wcale nierzadkie, w których np. obywatel prosi o poradę pracownika urzędu skarbowego w skomplikowanych kwestiach podatkowych i w dobrej wierze, w zaufaniu do tego pracownika stosuje się do uzyskanego stanowiska, choć nie jest ono w żaden sposób wiążące. Jeśli podatnik usłyszy, że może skorzystać ze zwolnienia od podatku, to tak właśnie postąpi. Potem jednak, w trakcie kontroli, urzędnicy skarbowi mogą dojść do całkiem odmiennych wniosków i zażądać dopłaty ogromnych kwot z odsetkami. Podatnik poniesie surowe konsekwencje, a urzędnik niekoniecznie. Taka sytuacja jest wysoce niepokojąca.
Faktycznie, nie słyszałem o przypadku, w którym urzędnik odpowiedziałby majątkowo za swój rażący błąd. Czy RPO chce to zmienić?
Obowiązująca obecnie ustawa z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa jest w praktyce martwa i wszyscy to wiemy. Trudno jest jednak o wolę polityczną, która pozwoliłaby zmienić ten stan rzeczy. Z pewnością będziemy się temu przyglądać i analizować różne scenariusze.
Rozmawiał Mariusz Szulc
