Projekt nowelizacji ustawy o finansach publicznych, który przedstawiło ostatnio Ministerstwo Finansów, zakłada zmiany, które zmuszą samorządy do lepszego planowania wydatków i wyniku finansowego (deficytu lub nadwyżki). Będą one mogły powiększać planowany deficyt, ale tylko do 30 września roku budżetowego. Mogą więc ulec pokusie jego zwiększenia przed tym terminem, aby później mieć większe możliwości działania.
Nowelizacja przewiduje też zwiększenie roli wieloletniej prognozy finansowej. Jeśli jednostka źle sporządzi dokument, to może się okazać, że minister finansów uruchomi procedury ograniczające jej deficyt. Prognoza przestanie być dokumentem, który ma niewielkie znaczenie dla wydatków jednostki.

Ograniczenie swobody

– Brak możliwości zwiększania planowanego deficytu w budżecie po 30 września roku budżetowego będzie istotnym ograniczeniem dla samorządów – przyznaje dr Marcin Będzieszak z Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania Uniwersytetu Szczecińskiego.
Z kolei Barbara Sajnaj, skarbnik Poznania, dodaje że dla samorządów oznacza to trudności i większe ryzyko prowadzonej działalności. Jednostki, chcąc się bronić przed skutkami nowej regulacji, mogą skłaniać się do zwiększania deficytów w trzech pierwszych kwartałach roku. Później, po 30 września będą mogły jedynie zmniejszyć deficyt. Barbara Sajnaj ostrzega jednak, że świadome godzenie się na takie praktyki stanie się bardzo niebezpieczne. Może bowiem doprowadzić do przekroczenia określonego przez ministra finansów limitu deficytu, a działanie jednostki w warunkach, gdy dojdzie do uruchomienia procedur ograniczających deficyt, będzie trudne. Będzie też bardzo dotkliwe i kosztowne.
Skarbnik Poznania tłumaczy, że w praktyce funkcjonowania samorządów w IV kwartale roku większość wydatków albo jest już wykonana, albo zakontraktowana. Ograniczenie deficytu może więc doprowadzić do przerwania kontraktów, a to oznacza konieczność wypłaty odszkodowań dla wykonawców, czyli koszty dla jednostki.
– Nie można też zapominać, że taka korekta deficytu staje się szczególnie niebezpieczna w połączeniu z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych – mówi Barbara Sajnaj.
Skarbnik Poznania dodaje, że niepokojące jest to, że projektowane zmiany nie chronią tych jednostek, które działają racjonalnie. Chodzi o samorządy, które nie zwiększą sztucznie planowanego deficytu w trzech pierwszych kwartałach roku. Jeśli jednak reguła ograniczająca deficyt zostanie uruchomiona, to jej skutki dotkną również samorządów, a nie tylko jednostek, które zawyżyły planowany deficyt.

Nowelizacja wymusi lepsze opracowanie wieloletnich prognoz finansowych

– Dodatkowo nowe regulacje mogą spowodować wygaszanie inwestycji współfinansowanych ze środków unijnych. Ograniczenie deficytów spowoduje, że zabraknie środków na udział własny – stwierdza Barbara Sajnaj.
Nowe przepisy, w ocenie naszej rozmówczyni, mogą zatem wprowadzić stan nieprzewidywalności finansowej, co jest szczególnie niepożądane w IV kwartale, czyli w ostatnim etapie realizacji budżetu.



Planowanie wieloletnie

Nowelizacja przewiduje też znaczące zmiany w planowaniu wieloletnim w samorządach. Dr Tomasz Strąk z Katedry Zarządzania Finansami Uniwersytetu Szczecińskiego przyznaje, że zmiany mają na celu poprawę jakości dokumentu, jakim jest wieloletnia prognoza finansowa oraz ujednolicenie jego treści. Podnoszą także istotnie rangę i znaczenie planowania wieloletniego.
Zgodnie z projektowanym art. 87d ustawy o finansach publicznych podstawą określenia planowanego wyniku budżetów jednostek samorządu terytorialnego w okresie roku budżetowego oraz trzech kolejnych latach budżetowych będą dane z wieloletniej prognozy finansowej według stanu na 1 lutego rok poprzedzającego roku budżetowy. Oznacza to, że w przypadku gdy zmiany wejdą w życie w tym roku, minister będzie brał pod uwagę dane z roku 2011.
– Proponuje się więc, by dniem „zerowym”, do którego odnosiłby się poziom deficytu w samorządach, był stan na 1 lutego roku poprzedzającego rok budżetowy (tzn. na 2012 r. stan na 1 lutego 2011 r.), a przecież od tej pory dokonało się wiele zmian – zwraca uwagę Danuta Kamińska, skarbnik Katowic.
Uważa ona, że projekt nowelizacji ustawy nie może zacząć obowiązywać już w tym roku, jeśli mamy być państwem prawa. Prawo nie może działać wstecz. Projekt nowelizacji przewiduje, że w znacznej części nowe przepisy wejdą w życie 14 dni od dnia ogłoszenia.

Większa staranność

Zgodnie z projektem samorządy będą też musiały uzasadniać zmiany deficytu. Tomasz Strąk wyjaśnia, że każda zmiana wieloletniej prognozy finansowej w zakresie planowanego wyniku (deficytu lub nadwyżki) będzie wymagać sporządzenia szczegółowego uzasadnienia.
– To z kolei wymusza przemyślane planowanie wieloletnie – mówi ekspert.
Wyjaśnia, że uzasadnienie będzie pokazywać spójność i logikę planu lub przeciwnie – może obnażyć niestaranność przyjętych założeń czy nawet nierealność całego planu. Może więc okazać się instrumentem pozwalającym na rzeczywistą kontrolę planowania samorządów. Jeśli jednostka zbyt optymistycznie zaplanuje deficyt, będzie musiała go skorygować w trakcie roku. Obecnie za takie działanie nie grożą żadne konsekwencje. Po zmianach w ustawie o finansach publicznych skutki zbyt optymistycznych prognoz mogą być bardzo dotkliwe.
– Skutkiem może być ograniczenie przez ministra finansów wysokości rocznego deficytu danej jednostki – ostrzega Tomasz Strąk.
Ekspert zwraca też uwagę na kolejną zasadę z projektu zmian do ustawy o finansach publicznych. Jeśli np. radni będą chcieli wprowadzić zmiany w wieloletniej prognozie finansowej, to będą musieli przedstawić skutki finansowe tych zmian oraz wskazać źródła ich sfinansowania. Ta reguła powinna sprzyjać bardziej starannemu niż dotychczas opracowaniu wieloletniej prognozy finansowej.
– Błędy lub uchybienia w prognozie mogą, ze względu na przyjęte rozwiązania w zakresie ograniczania deficytu, wręcz uniemożliwić realizację polityki inwestycyjnej jednostki – ostrzega Tomasz Strąk.
Może to oznaczać duże kłopoty dla mniejszych jednostek, które będą miały trudności w opracowaniu dokumentu. Zmiany mogą znacznie zwiększyć pracochłonność przygotowania prognoz, uchwały budżetowej oraz obsługi rachunkowej wykonania budżetu jednostki samorządowej.