Najnowsza wersja projektu nowelizacji ustawy o finansach publicznych, który ostatnio zaprezentowało Ministerstwo Finansów, wprowadza najbardziej restrykcyjne zasady ograniczające zadłużanie samorządów od 20 lat. Gminy, miasta, powiaty i województwa mają stosować aż cztery reguły ograniczające ich deficyt i dług.
ikona lupy />
Deficyt i dług samorządów / DGP
– Upór Ministerstwa Finansów to zanegowanie kompromisu wypracowanego przez stronę ministerialną i samorządową przy pracach nad projektem ustawy o finansach publicznych w 2009 roku – przyznaje Krzysztof Mączkowski, skarbnik miasta Łódź.
Efektem proponowanych zmian będzie obniżenie deficytu sektora finansów publicznych poniżej 3 proc. PKB. Stanie się to jednak kosztem inwestycji samorządowych oraz ich rozwoju.

Cztery ustawowe zasady

Obecnie samorządy stosują zasadę, która polega na zrównoważeniu wydatków i dochodów bieżących. Dzięki niej samorządy nie mogą zaciągać kredytów na finansowanie wydatków bieżących, a więc np. na wynagrodzenia urzędników.
Kolejne dwie reguły dotyczą zadłużania. Długi samorządów nie mogą przekroczyć progu 60 proc. dochodów ogółem, a wydatki na spłatę długu, czyli jego obsługę, nie mogą przekroczyć 15 proc. dochodów. Obowiązują więc dwa sztywne wskaźniki zadłużenia, bez względu na sytuację finansową jednostki, które od lat są krytykowane przez ekspertów.
W 2009 roku Ministerstwo Finansów i samorządy doszły jednak do porozumienia. Polega ono na tym, że wskaźnik 60 proc. zadłużenia do dochodów ma zniknąć do 31 grudnia 2013 r., a od 1 stycznia 2014 r. ma obowiązywać tylko jeden wskaźnik, dotyczący obsługi długu. Co więcej, wskaźnik obsługi długu ma być dostosowany do sytuacji finansowej każdej jednostki.
Każda gmina i miasto będzie miała więc indywidualny limit spłaty zadłużenia. Dzięki temu, jeśli jednostka będzie w stanie spłacać zaciągnięte kredyty i pożyczki (pozostaną one poniżej ustalonego poziomu), to jej dług będzie mógł przekroczyć 60 proc. dochodów (nie będzie limitu). Ministerstwo na dostosowanie finansów do nowej regulacji dało samorządom cztery lata.
W najnowszym projekcie nowelizacji ustawy o finansach publicznych resort chce zerwać to porozumienie i pozostawić wskaźnik 60 proc. zadłużenia do dochodów. Co więcej, chce wprowadzić drugą regułę wydatkową, ograniczającą deficyt. O ile dyskusja o tym ostatnim rozwiązaniu toczy się już prawie rok, o tyle formalny przepis, pozostawiający wskaźnik zadłużenia na poziomie 60 proc., pojawił się w projekcie nowelizacji po raz pierwszy.
Ministerstwo obie zmiany, czyli wprowadzanie reguły wydatkowej oraz pozostawienie wskaźnika 60 proc. tłumaczy koniecznością obniżenia deficytu sektora rządowego i samorządowego do 3 proc. PKB do końca tego roku. Ostrzega, że jeśli Polska nie osiągnie tego celu, to UE może odebrać nam w kolejnych latach środki w wysokości 80 mld euro.

Proponowane zmiany mogą zburzyć wieloletnie plany finansowe

Resort zapewnia, że nowe rozwiązania nie zablokują możliwości wykorzystania środków unijnych przez samorządy. Co więcej, mają one służyć zabezpieczeniu przed niekontrolowanym zadłużaniem jednostek.



Szkodliwy wskaźnik

Na propozycji utrzymania dodatkowego wskaźnika, poza indywidualnym, suchej nitki nie pozostawiają jednak samorządy i eksperci.
– Utrzymanie wskaźnika maksymalnego zadłużenia w stosunku do dochodów w wysokości 60 proc. także po 2013 roku jest zbyt restrykcyjne wobec konieczności przestrzegania również „nowego” wskaźnika wynikającego z art. 243 ustawy o finansach publicznych oraz planowanego do wprowadzenia ograniczania poziomu deficytu – uważa Krzysztof Mączkowski.
Ustalenia samorządów z resortem finansów z 2009 roku dotyczyły m.in. rezygnacji ze sztucznych limitów 60 proc. i 15 proc. i zastąpienia ich wskaźnikami określonymi indywidualnie dla każdej jednostki. Celem takiego działania było zniesienie ograniczenia dla jednostek o znacznym potencjale rozwojowym tak, aby mogły w największym stopniu wykorzystać środki z UE.
– Zmiany w zakresie zasad liczenia nowego wskaźnika zadłużenia zostały poprzedzone odpowiednim okresem przejściowym – przypomina Krzysztof Mączkowski.
Mają one zacząć obowiązywać w pełni od 1 stycznia 2014. Zmuszają jednak samorządy do działania już dziś, bo nowy, indywidualny wskaźnik ma być ustalany na podstawie danych sprzed trzech lat. W przypadku limitu na 2014 rok brane są pod uwagę dane finansowe za lata 2011, 2012 i 2013.
– Na tej podstawie samorządy wypracowały swoje wieloletnie strategie finansowe i inwestycyjne, przyjmując wieloletnie prognozy finansowe (nawet do 2030 roku). Proponowana zmiana może te plany zburzyć – ostrzega Krzysztof Mączkowski.
Danuta Kamińska, skarbnik miasta Katowice uważa, że powrót do starego wskaźnika maksymalnego zadłużenia 60 proc. w stosunku do dochodów to absurd i krok wstecz w rozwoju samorządów.
– Jest to szczególnie groźne dla tych samorządów, które mimo dobrej kondycji finansowej, umiejętnego zarządzania długiem, mając już wykorzystany limit, będą zupełnie pozbawione możliwości rozwoju – stwierdza Danuta Kamińska.

Wady nowelizacji

Doktor Marcin Będzieszak z Wydziału Nauk Prawnych i Ekonomicznych Uniwersytetu Szczecińskiego zwraca uwagę, że najnowsza propozycja Ministerstwa Finansów dotycząca wskaźnika 60 proc. jest niezrozumiała.
– Zasadniczą wadą wskaźnika długu do dochodów ogółem w jednostkach samorządu terytorialnego jest to, że nie bierze pod uwagę cech indywidualnych gospodarki finansowej w określonej jednostce samorządowej – przyznaje ekspert.
Dodatkowo, w przypadku niektórych samorządów, np. dużych miast, jego automatyczne działanie blokuje możliwość zaciągania długów na realizację inwestycji, mimo że ich faktyczna zdolność spłaty zadłużenia jest większa niż wynikająca z tego wskaźnika. Z kolei wadą indywidualnego wskaźnika – wyjaśnia Marcin Będzieszak – jest to, że część samorządów nie będzie go w stanie spełnić.
Prawne funkcjonowanie obu wskaźników oznaczać będzie pozostawienie wad każdego z nich.
– Ostatecznie doprowadzi to do ograniczenia zadłużenia wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, bowiem duże miasta nie będą mogły się zadłużać ze względu na wskaźnik 60 proc., a małe – ze względu na indywidualny – uważa nasz rozmówca.

Konsekwencje zmian

Danuta Kamińska przyznaje, że determinacja Ministerstwa Finansów w zaostrzeniu obowiązującej reguły wydatkowej w jednostkach samorządowych jest zdumiewająca.
– Odnoszę wrażenie, że wyszukano temat zastępczy. Problemu deficytu w samorządach nie ma – przekonuje Danuta Kamińska.
Obowiązująca reguła wydatkowa zakładająca zakaz generowania deficytu operacyjnego oraz możliwość zadłużania się uzależniona od wielkości generowanej nadwyżki przyniosły oczekiwane rezultaty i sprawdzają się. Gdyby takie zasady również obowiązywały budżet państwa, wtedy Polska nie miałaby w ogóle problemu z nadmiernym deficytem.
Jeśli resort się uprze, i wskaźnik 60 proc. pozostanie po 1 stycznia 2014 r., to – jak mówi Krzysztof Mączkowski – duża część samorządów będzie zmuszona do rezygnacji lub zaniechania wielu inwestycji w tym mających finansowanie ze środków unijnych.
W skrajnych przypadkach może to prowadzić do wypowiedzeń umów wykonawczych i konieczności wypłat znacznych odszkodowań.