Wczoraj rząd zajmował się projektem budżetu państwa na 2011 rok, który do końca września musi przekazać do Sejmu. Jakie nowe elementy dotyczące budżetowania zadaniowego znajdują się w projekcie?
Zgodnie z ustawą o finansach publicznych w projekcie budżetu państwa na 2011 r. w układzie zadaniowym zostały zaprezentowane plany finansowe wszystkich 52 państwowych jednostek sektora finansów publicznych, czyli funduszy celowych, państwowych osób prawnych, agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej. Dzięki prezentacji zadaniowej, obywatele i parlamentarzyści będą mogli zobaczyć, jakie zadania te jednostki realizują, ile pieniędzy wydają na realizacje poszczególnych zadań oraz jakie osiągną efekty w przyszłym roku, a także ile środków pochłoną koszty administracyjne.
Budżetowi zadaniowemu na obecny rok zarzucano, że określone w nim mierniki nie zawsze są zrozumiałe. Czy w przyszłorocznym budżecie zostaną one poprawione?
Mierniki ustalają ministrowie, co oznacza, że Ministerstwo Finansów nie ma na nie wpływu. Niemniej, biorąc pod uwagę zeszłoroczną krytykę oraz kolejny rok doświadczeń, mierniki zostaną zaprezentowane w inny, bardziej przyjazny i precyzyjny sposób. Dyskusje pojawiały się czasami ze względu na np. niezrozumiały opis miernika. To się zmieni. Dysponenci środków budżetowych (m.in. ministrowie – przyp.red.) opisali w planach na 2011 r. nie tylko mierniki, ale także ryzyko związane z ich niewykonaniem.
W zeszłym roku w budżecie zadaniowym zabrakło również celów na poziomie funkcji. Czy teraz cele zostały określone?
Tak. W budżecie na 2011 r. pojawiają się cele przypisane do 22 funkcji państwa, a także mierniki. Cele określone dla zadań wpisują się w cele na poziomie funkcji. Co więcej, określona zostanie też kwota, która zostanie przeznaczona na realizacje całej funkcji oraz miernik wskazujący na poziom realizacji wyznaczonego dla niej celu.
W budżecie zadaniowym na 2011 r. będą więc cele na poziomie funkcji i zadań. Czy nie będzie ich za dużo? Takie zarzuty pojawiły się już wcześniej.
Funkcje to inaczej strategiczne obszary działania państwa. Wieloletni Plan Finansowy Państwa i budżet zadaniowy zmierzają do tego, aby wyznaczyć 5-6 celów na poziomie strategicznym. Nie można więc uznać, że celów jest za dużo. Są one niezbędne zarówno na poziomie funkcji, jak i zadań.
Z budżetem powiązany jest również przyjęty niedawno Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP). Będzie on mógł być jednak zmieniany. Czy jest więc sens go tworzyć?
Plan faktycznie będzie aktualizowany, ale liczba aktualizacji jest ograniczona przepisami ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z ustawą, aktualizacja następuje raz do roku w terminie dwóch miesięcy po ogłoszeniu ustawy budżetowej na dany rok. Zarzut aktualizowania planu łatwo więc odeprzeć. Przy jego konstrukcji należy brać pod uwagę decyzje parlamentu, ponieważ to on decyduje o ostatecznym kształcie ustawy budżetowej. Oderwanym od rzeczywistości byłby przepis, który uniemożliwiałby taką aktualizację. Trudno sobie wyobrazić, że rząd realizuje plan, który nie jest zbieżny z ustawą budżetową.
Czy jednak plan na cztery lata nie dotyczy zbyt krótkiego okresu? Może plan powinien być 7. lub 10. letni?
W polskich warunkach plan czteroletni wydaje się najbardziej optymalnym rozwiązaniem. Na świecie stosowane są rozwiązania prognostyczne na okres od 3 do 5 lat. Taki plan ma np. Finlandia. Bardzo często plan towarzyszy ustawom budżetowym, oba dokumenty są więc powiązane ze sobą. Pomimo tego, że w przypadku Polski są to odrębne dokumenty również są ze sobą integralnie powiązane.
Czyli to nie jest dodatkowy dokument, który nie będzie miał znaczenia?
WPFP to jedyny dokument wieloletni, który ma umocowanie ustawowe. Przepisy nie nakładają na rząd obowiązku aktualizacji nawet programu konwergencji. Nie ma on powiązania prawnego z ustawą budżetową ani żadnym innym dokumentem. Z WPFP jest inaczej. Jego celem jest powiązanie średniookresowej prognozy z roczną polityką budżetową rządu. Wiążący jest m.in. poziom deficytu, co oznacza, że rząd przedstawiając projekt budżetu na kolejny rok nie może w nim zapisać wyższego poziomu deficytu niż wynika z WPFP. W efekcie rząd musi poświęcić planowi dużo uwagi i przygotować go bardzo starannie. Te regulacje świadczą o tym, że znaczenie tego dokumentu jest duże.
Kiedy plan może być najwcześniej zaktualizowany?
Dopiero w przyszłym roku, po przyjęciu ustawy budżetowej na 2011 r. przez parlament. Myślę, że pierwsza aktualizacja nastąpi w marcu-kwietniu przyszłego roku.
Wielkość deficytu też może być zaktualizowana na lata następne?
Tak. Ale czy wyobraża sobie pan sytuację, że rząd pokaże większy poziom deficytu niż ten, który wynika z WPFP? Zmiana wydaje się możliwa jedynie w sytuacji, gdyby wystąpiłyby jakieś niespodziewane zmiany mające duży wpływ na czynniki makroekonomiczne.
Większy deficyt zagrażałby również przekroczeniu 55 proc. progu ostrożnościowego.
Oczywiście deficyt budżetu państwa jest jednym z czynników wpływających na poziom długu publicznego, dlatego rząd robi wszystko, aby do tego nie dopuścić. Jednym z takich działań jest wprowadzenie wydatkowej reguły dyscyplinującej.
Reguła dyscyplinująca dotyczy jednak wydatków elastycznych. Tymczasem 74 proc. wydatków państwa to wydatki sztywne. Czy w związku z tym będą podejmowane działania w celu zmniejszenia poziomu wydatków sztywnych?
Reguła wydatkowa dotyczy zarówno wydatków elastycznych, jak i sztywnych. Zmiana dotycząca wydatków sztywnych spowoduje, że staną się one po części elastyczne. Poza tym przy regule wydatkowej zapomina się o jednej rzeczy. W momencie, kiedy tworzony jest projekt nowej ustawy, zgodnie z propozycjami ministra finansów zawartymi w projekcie zmiany ustawy o finansach publicznych powinny znaleźć się w nim: prognoza wydatków na okres 10 lat realizacji ustawy oraz tzw. „mechanizmy korygujące”. Mamy nadzieję, że te zapisy będą powodowały zmniejszenie wydatków sztywnych.
Te mechanizmy korygujące z reguły wydatkowej będą tylko w nowych ustawach?
W nowych ustawach oraz w nowelizowanych.
