Gdy niedawno Senat zgłaszał uwagi do zmian w nowelizacji VAT, wiceminister finansów nie widział takiej potrzeby, tłumacząc, że minister wyda objaśnienia podatkowe
Resort finansów przygotował już 123 strony objaśnień podatkowych w sprawie estońskiego CIT, który ma zacząć obowiązywać od 1 stycznia 2021 r.
Już w parlamencie...
Z reguły minister wydaje objaśnienia po wejściu w życie zmiany przepisów. Zdarza się jednak, że wcześniej toczą się już konsultacje dotyczące objaśnień. Tak było w przypadku raportowania schematów podatkowych i tak jest obecnie z przepisami o estońskim CIT, które mają zacząć obowiązywać od 1 stycznia 2021 r.
Ale pojawiło się też nowe zjawisko – zapowiedź wydania objaśnień jeszcze na etapie prac parlamentarnych, a więc gdy można by jeszcze usunąć pojawiające się wątpliwości.
Podczas niedawnego posiedzenia senackiej komisji rozpatrującej projekt nowelizacji ustawy o VAT (tzw. SLIM VAT) wiceminister finansów Jan Sarnowski zapowiedział wydanie objaśnień do przepisów, nad którymi właśnie debatowali senatorowie. Chodziło o zmiany w zakresie korygowania VAT.
O tym, że nowe przepisy w tym zakresie są bardzo nieprecyzyjne i będą budzić wiele wątpliwości, pisaliśmy w artykule „Sejm znacznie ograniczył prawo do korekty VAT” – DGP nr 236/2020. Była więc okazja, by je jeszcze poprawić, ale tak się nie stało.
...albo po upływie roku
Ale jest też na odwrót. Przykładowo na objaśnienia dotyczące bardzo ważnej kwestii rozliczania podatku dochodowego od samochodów osobowych wykorzystywanych w działalności gospodarczej podatnicy musieli czekać niemal półtora roku. Po upływie tak długiego czasu od wejścia przepisów w życie wiele firm dawno już miało ustalone zasady rozliczania podatku.
Ponad 100 stron
Obszerne objaśnienia jak w sprawie estońskiego CIT to nie wyjątek. Tyle samo stron wymagało wytłumaczenie 21 lipca br. podatkowych aspektów tarcz antykryzysowych (patrz tabela). Niewiele krótsze były zeszłoroczne objaśnienia (z 31 stycznia 2019 r.) odnoszące się do raportowania schematów podatkowych (MDR).
By pomóc podatnikom
Praktyka polegająca na zastępowaniu prawa objaśnieniami ministra finansów budzi sprzeciw ekspertów. Ministerstwo odpiera zarzuty. W odpowiedzi na pytania DGP resort wskazuje, że od początku zakładało, iż objaśnienia podatkowe mogą i powinny być w niektórych przypadkach wydawane nawet przed wejściem w życie nowych przepisów.
„Szczególną rolę mogą one odgrywać w sytuacjach, gdy nowe przepisy wdrażają całkowicie nowe, pionierskie rozwiązania, nieznane jeszcze podatnikom w praktycznym zastosowaniu” – tłumaczy resort.
Jako przykład podaje właśnie estoński CIT. „Choć jest to rozwiązanie bardzo proste w stosowaniu, to zapoznanie się z nową formułą rozliczeń wymaga od podatników pewnej uwagi” – wyjaśnia MF. Dlatego chce pomóc podatnikom zrozumieć nowe przepisy na praktycznych przykładach.
Co autor miał na myśli
Resort podkreśla zarazem, że przygotowanie objaśnień jeszcze przed wejściem w życie ustawy jest sytuacją wyjątkową. Z reguły bowiem proces ich wydania jest znacznie dłuższy niż przy sporządzeniu zwykłych materiałów informacyjnych publikowanych na stronach gov.pl.
Ministerstwo konsultuje bowiem objaśnienia z Krajową Administracją Skarbową. Co więcej, objaśnienia tworzy zespół tych samych ekspertów, którzy pracowali nad projektem ustawy i doskonale znają cel poszczególnych przepisów.
„Za pomocą objaśnień podatkowych, przepisy są wyjaśniane przez legislatorów, ale prostym językiem, z wykorzystaniem przykładów praktycznych” – tłumaczy resort.
Zaznacza przy tym, że objaśnienia podatkowe nie są przepisami powszechnie obowiązującego prawa, więc jeśli podatnik nie zgadza się z wykładnią Ministerstwa Finansów, nie musi się do niej stosować. Może wystąpić o interpretację indywidualną, na którą przysługuje skarga do sądu.
Eksperci nie zmieniają jednak zdania.
– Odnoszę wrażenie, że celem objaśnień jest głównie wyjaśnienie podatnikom intencji, jakie przyświecały ministerstwu przy wprowadzaniu zmian podatkowych – mówi dr Jowita Pustuł, doradca podatkowy i radca prawny w J. Pustuł i Współpracownicy Doradztwo podatkowo-prawne.
Podobnego zdania jest Radosław Kowalski, doradca podatkowy, właściciel kancelarii podatkowej. – Bardzo złą praktyką jest tworzenie przepisów podatkowych tylko do pewnego momentu (tj. jako regulacje niekompletne), w taki sposób, że jeszcze przed ich obowiązywaniem, a nawet uchwaleniem, zapowiadane są objaśnienia ministra finansów – komentuje ekspert. Jego zdaniem oznacza to przyznanie przez samego prawodawcę, że nie potrafi dobrze napisać przepisów.
Jako najnowszy przykład eksperci podają konsultowane właśnie objaśnienia dotyczące estońskiego CIT.
– Przepisy te są skierowane do małych i średnich przedsiębiorstw, a więc powinny wyróżniać się jasnością i prostotą. Tymczasem projektodawca niejako od razu potwierdza, że są skomplikowane i niezrozumiałe, gdyby poprzestać jedynie na lekturze tekstu ustawy – zwraca uwagę Gerard Dźwigała, radca prawny i doradca podatkowy w Kancelarii Dźwigała, Ratajczak i Wspólnicy.
Legislacyjne potworki
Jowita Pustuł zwraca też uwagę na szybkie tempo uchwalania przepisów, często bez głębszej refleksji.
– Dlatego są one niespójne, a zdarza się też, że są po prostu niechlujnie napisane. Mamy całe stada „legislacyjnych potworków” – mówi ekspertka. Dlatego nie dziwi się, że gdy przepisy zostają opublikowane w Dzienniku Ustaw, natychmiast okazuje się, że trzeba poinformować podatników, o co właściwie chodziło ustawodawcy.
W ten sposób, czyli objaśnieniami, próbuje się – zdaniem ekspertów – łatać dziury w przepisach.
– Niestety, zapomina się o tym, że podatników obowiązują ustawy i rozporządzenia, a nie objaśnienia. Te nie powinny służyć wygładzaniu fałd na ustawowej tkaninie. Nie powinny też być ostatnią deską ratunku wobec niestarannie opracowanych i przyjętych w skrajnie przyspieszonym tempie przepisów – mówi Gerard Dźwigała,
Dlatego radzi, by projektodawca (w tym wypadku Ministerstwo Finansów) skupiał uwagę na dopracowaniu przepisów, a nie na ich późniejszym objaśnianiu.
Zdaniem Jowity Pustuł niektóre objaśnienia przynoszą więcej szkody niż pożytku. Jako przykład ekspertka podaje ostatnie objaśnienia dotyczące tzw. faktur uproszczonych. Wydane zostały 16 października br., wywołały efekt piorunujący wśród podatników, a już 4 listopada br. ministerstwo poinformowało, że „startują konsultacje podatkowe dotyczące faktur uproszczonych”.
Szkody przyniosły też – zdaniem Jowity Pustuł – objaśnienia dotyczące MDR. Nie dość, że nie wyjaśniły one istniejących wątpliwości interpretacyjnych, to przyczyniły się do powstania wielu nowych.
A jednak warto
Mimo tych licznych zastrzeżeń eksperci nie są zdecydowanymi przeciwnikami objaśniania przepisów podatkowych przez ministra finansów.
W niektórych przypadkach – jak zauważa Gerard Dźwigała – gdy przepisy są bardzo skomplikowane, dodanie do nich opisowego wyjaśnienia jest uzasadnione.
– Często także sama natura języka prawnego i technik legislacyjnych powoduje, że kwestie wydawałoby się łatwe do opowiedzenia prostymi słowami są w ustawie zupełnie niezrozumiałe. Objaśnienia dają przeciętnemu adresatowi normy szansę na to, by zrozumieć cel i sens przepisów – mówi ekspert.
Szczególnie ważne – jego zdaniem – jest to, że w objaśnieniach, inaczej niż w ustawie, można używać przykładów pokazujących zastosowanie przepisów w praktyce.
Objaśnienia podatkowe wydane w latach 2019 i 2020