Jakie przedsięwzięcia uwzględnia się w wieloletniej prognozie finansowej? Kto decyduje o prawnym zabezpieczeniu spłaty pożyczki przez spółkę samorządową? Czy w budżecie gminy można mieć środki na zapas?
Jako skarbnik w urzędzie gminy zastanawiam się, jak postąpić w sprawie umowy na roboty budowlane w kontekście ujęcia tego przedsięwzięcia w wieloletniej prognozie finansowej. Wójt chce pilnie podpisać umowę z terminem wykonania na 2021 r., choć środki w WPF mamy tylko na 2020 r. Czy po jej podpisaniu można zmienić WPF i przewidzieć środki także na 2021 r.?

W kontekście pytania kluczowe znaczenie mają przepisy ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) dotyczące wieloletniej prognozy finansowej. I tak, w pierwszej kolejności na uwagę zasługuje art. 226 ust. 1 u.f.p., z którego wynika, że wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej:

1) dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia;
Reklama
2) dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku, oraz wydatki majątkowe budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
3) wynik budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

Reklama
4) przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu;
5) przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia;
6) kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposób sfinansowania jego spłaty;
6a) relacje, o których mowa w art. 242‒244 ww. ustawy, w tym informację o stopniu niezachowania tych relacji w przypadkach, o których mowa w art. 240a ust. 4 i 8 oraz art. 240b ww. ustawy;
7) kwoty wydatków bieżących i majątkowych wynikających z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia, o których mowa w art. 226 ust. 3 ww. ustawy.
Zgodnie z art. 226 ust. 3 u.f.p. w załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej określa się odrębnie dla każdego przedsięwzięcia: nazwę i cel; jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonywanie przedsięwzięcia; okres realizacji i łączne nakłady finansowe; limity wydatków w poszczególnych latach; limit zobowiązań.
Z zestawienia powyższych norm prawnych wynika, że niewątpliwie opisane w pytaniu przedsięwzięcie musi być ujęte w prognozie wieloletniej. Jednak przepisy powyższe nie rozstrzygają kluczowej kwestii, w jakiej perspektywie czasowej należy ująć przedsięwzięcie w tej prognozie: czy uprzednio w stosunku do podpisania umowy (podjęcia uchwały w sprawie zaciągnięcia zobowiązania), czy też następczo wobec tych czynności.
Z samej istoty jednak wieloletniej prognozy finansowej wynika, że ma ona służyć „na przyszłość”, więc systemowe podejście nakazuje uprzednie ujęcie planowanej inwestycji w owej prognozie. W praktyce chodzi o wykazanie tej inwestycji zarówno w 2020 r., jak i 2021 r., m.in. w pozycjach dochodów i wydatków.
Przy takim założeniu koncepcja wtórnego ujmowania przedsięwzięcia w wieloletniej prognozie finansowej (poprzez późniejszą w stosunku do umowy zmianę uchwały w sprawie prognozy finansowej na 2021 r.) jest wadliwa. Podkreślenia wymaga, że samo zaciągnięcie zobowiązania – w znaczeniu podpisania umowy na roboty budowlane ‒ powinno być czynnością wtórną wobec ujęcia stosownych danych w prognozie finansowej.
Warto odnotować stanowisko zawarte w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z 30 lipca 2019 r. (nr XVIII/1976/2019; źródło: bip.rzeszow.rio.gov.pl). W orzeczeniu tym stwierdzono nieważność uchwały rady gminy w sprawie zaciągnięcia zobowiązania na inwestycję właśnie z powodu uprzedniego nieuwzględnienia w prognozie finansowej jednostki samorządowej (na lata 2020‒2021) danych dotyczących przedsięwzięcia.
Oznacza to, że podana koncepcja ujmowania zobowiązań w wieloletniej prognozie finansowej gminy jest błędna. Należy przed podjęciem uchwały w sprawie zaciągnięcia zobowiązania, i rzecz jasna przed podpisaniem umowy na roboty budowlane, dokonać zmiany wieloletniej prognozy finansowej, w celu uwzględnienia w poszczególnych latach (2020 i 2021) zamierzonego zobowiązania wykraczającego poza rok budżetowy.
Postawa prawna
• art. 226, art. 240a ust. 4 i 8, art. 240b art. 242‒244 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1175)
Nasza spółka samorządowa (zajmująca się odpadami komunalnymi) zaciągnęła pożyczkę w Narodowym Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Fundusz wymaga dodatkowego prawnego zabezpieczenia spłaty. Czy w tej sytuacji uchwałę w sprawie poręczenia ma podjąć rada miasta, która ma ogólną kompetencję we wszystkich sprawach gminy? Kwota poręczenia to prawie 1 mln zł.

Rada gminy (miasta) ma rzeczywiście ogólną kompetencję do prowadzenia spraw gminy. Świadczy o tym przede wszystkim art. 18 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Z tych regulacji wynika, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Co jednak istotne, z tak ogólnie określonej kompetencji rady gminy w żaden sposób nie można domniemywać kompetencji szczegółowych. Owe kompetencje szczegółowe muszą bowiem mieć normatywne potwierdzenia w przepisach konkretyzujących uprawnienia organów gminy.

Z kolei w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i u.s.g. postanowiono, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym.
Należy zauważyć, że także art. 94 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) nie rozstrzyga wszystkich wątpliwości. Z jego treści wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji, z uwzględnieniem przepisów u.f.p. Łączna kwota poręczeń i gwarancji określana jest w uchwale budżetowej.
Kluczową regulacją w kontekście poruszonej problematyki będzie jednak art. 262 u.f.p. Z jego treści wynika, że, po pierwsze, czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.p., oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji, a także emisji papierów wartościowych dokonuje dwóch członków zarządu wskazanych w uchwale przez zarząd, z zastrzeżeniem ust. 2. Dla ważności tych czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego. Po drugie, czynności prawnych, o których mowa w ust. 1, w gminie dokonuje wójt, burmistrz, prezydent miasta. W korelacji z art. 262 u.f.p. pozostaje zaś art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g., z którego wynika, że do zadań wójta w szczególności należy wykonywanie budżetu gminy.
Na kanwie przywołanych wyżej regulacji prawnych warto odnotować stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku. Otóż w uchwale z 23 lipca 2020 r. (nr 200/g111/K/200; źródło: bip.gdansk.rio.gov.pl) stwierdzono m.in., że „Z wyżej cytowanych przepisów wynika więc, że określona przez organ stanowiący w ww. uchwale budżetowej kwota poręczeń daje Burmistrzowi (…) wyłączną kompetencję do udzielania konkretnym podmiotom poręczeń w ramach kwoty poręczeń określonej przez Radę Miejską (…). Zatem organ stanowiący ustalając wysokość maksymalnej kwoty poręczeń w uchwale budżetowej, wyczerpuje swoje kompetencje w kwestii poręczeń ‒ zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i ustawy o samorządzie gminnym”.
W podanym stanie faktycznym rada miasta nie ma kompetencji do podejmowania odrębnej uchwały w sprawie poręczenia pożyczki zaciągniętej przez spółkę samorządową. Nie zmienia tego zapatrywania okoliczność, że kwota zobowiązania jest relatywnie wysoka. Udzielenie konkretnego poręczenia jest zarezerwowane do organu wykonawczego, czyli burmistrza, względnie prezydenta miasta.
Podstawa prawna
• art. 18 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 15, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i, art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713)
• art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 94 ust. 1, art. 262 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1175)
Wójt chce, aby przygotować projekt uchwały (jestem skarbnikiem) do decyzji radnych o zaciągnięciu kredytu długoterminowego. Problem w tym, że obecnie wynik budżetu jest z nadwyżką, a mimo to wójt chce mieć środki na zapas. Czy to będzie legalne rozwiązanie?

Na wstępie warto przypomnieć treść art. 217 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.), z którego wynika, że różnica między dochodami a wydatkami budżetu jednostki samorządu terytorialnego stanowi odpowiednio nadwyżkę budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Wspomniany deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być sfinansowany przychodami pochodzącymi ze źródeł enumeratywnie wskazanych w art. 217 ust. 2. Jak zaś wynika z zadanego pytania, budżet gminy nie wykazuje deficytu, lecz nadwyżkę.

W kontekście podanego stanu faktycznego kluczowe znaczenie ma jednak art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 6 u.f.p. I tak, z tej pierwszej regulacji wynika, że jednostki samorządu terytorialnego (więc m.in. gminy) mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Planowany deficyt budżetu to zaś różnica między dochodami a wydatkami budżetu wynikająca z uchwały budżetowej, która stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym. Z kolei zgodnie z treścią drugiej regulacji uchwała budżetowa określa limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90. Zobowiązania te mogą zaś być przeznaczone na sfinansowanie różnych celów, tj.:
1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
2) sfinansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego,
3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów,
4) wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.
Na kanwie przywołanych regulacji prawnych szczególnie pomocne może być stanowisko wyrażone w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie z 3 czerwca 2020 r. (nr XIV.116.K.2020; źródło: bip.szczecin.rio.gov.pl), gdzie przedmiotem oceny organu nadzoru był zbliżony stan faktyczny. Finalnie organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego m.in. z tego powodu, że wynik budżetu gminy był nadwyżkowy. Jak wskazano w motywach rozstrzygnięcia: „wynik tego budżetu jest nadwyżkowy, to tym samym wskazane w uchwale o zaciągnięciu długoterminowego kredytu przeznaczenie środków z niego pochodzących jest niezgodne z enumeratywnym katalogiem wskazanym w tym zakresie przez ustawodawcę w art. 89 ustawy o finansach publicznych”.
Zestawienie ww. argumentów natury prawnej prowadzi do wniosku, że koncepcja legislacyjna wójta gminy jest prawnie wadliwa. Nie jest prawnie możliwe, aby zaciągnąć zobowiązanie (np. w sprawie kredytu długoterminowego) w sytuacji, gdy nie ma ku temu spełnionych ustawowo określonych przesłanek. Skoro budżet wykazuje nadwyżkę, to tym samym brak podstaw do zaciągnięcia opisanego w pytaniu zobowiązania.
Podstawa prawna
• art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 212 ust. 1 pkt 6, art. 90, art. 217 ust. 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1175)