Bilans PSI po roku od jej wprowadzenia jest niejednoznaczny. Największym plusem jest możliwość inwestycji na terenie całego kraju. Próg wejścia, czyli poziom zainwestowanego kapitału, w wielu miejscach jest jednak wyższy niż w starych strefach. Co gorsza, lista wątpliwości związanych z nowymi regulacjami wydaje się nie mieć końca.
Polska Strefa Inwestycji to nowe zwolnienie z CIT i PIT, które obowiązuje od nieco ponad roku (dokładnie od 30 czerwca 2018 r.), na mocy ustawy z 10 maja 2018 r. o wspieraniu nowych inwestycji (Dz.U. poz. 1162). Firmy mogą jednak występować o taką pomoc od ośmiu miesięcy, bo dopiero od 5 września ubiegłego roku obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z 28 sierpnia 2018 r. w sprawie pomocy publicznej udzielanej niektórym przedsiębiorcom na realizację nowych inwestycji (Dz.U. poz. 1713), które określa szczegółowe kryteria skorzystania ze zwolnienia podatkowego.
Oczekiwania w stosunku do PSI były duże, bo też hasło, pod jakim ją wprowadzono, było nośne. Głosiło ono możliwość uzyskania zwolnienia z podatku na inwestycje na terenie całego kraju, w każdej gminie i powiecie, zamiast w 14 wydzielonych terytorialnie specjalnych strefach ekonomicznych. W praktyce po likwidacji kryterium terytorialnego okazuje się, że w starych strefach poprzeczka dla uzyskania zwolnienia podatkowego była zawieszona znacznie niżej i to również dla mikro i małych firm, które w PSI są traktowane na specjalnych zasadach. Ponadto do problemów, z jakimi borykały się stare strefy, doszły nowe.

Jakie są plusy

– Podstawowa korzyść PSI to realna możliwość uzyskania wsparcia na inwestycję w miejscu dotychczas prowadzonej działalności gospodarczej – przyznaje Małgorzata Samborska, dyrektor w Grant Thornton. To powszechna opinia wśród ekspertów. Nikt nie kwestionuje, że rozszerzenie strefy na cały kraj to właściwy krok. W przypadku starych zwolnień podatkowych opartych na inwestycjach w specjalnych strefach ekonomicznych uzyskanie pomocy było ograniczone wyłącznie do terenu SSE. – W praktyce oznaczało to, że albo inwestor musiał „iść do strefy”, żeby skorzystać z ulgi, albo strefa musiała „przyjść” do inwestora, tzn. teren prywatny inwestora mógł być włączony do terenu strefy. Było to jednak możliwe praktycznie wyłącznie dla dużych inwestycji, dużych firm – przypomina Małgorzata Samborska.
– Ustawa o wspieraniu nowych inwestycji zwiększyła atrakcyjność Polski dla projektów typu greenfield (budowy zakładu od zera – przyp. red.), bo wprowadziła nową pulę terenów inwestycyjnych, dotychczas nierozpatrywanych, bo położonych właśnie poza terenem SSE i bez prawa do ulgi – dodaje Marek Sienkiewicz, szef zespołu SSE, partner współpracujący z De loitte. Bardzo zmieniła też sytuację projektów typu brownfield, czyli tam, gdzie rozbudowujemy już istniejące zakłady. Ekspert przypomina, że zasady obowiązujące w starych SSE mocno różnicowały przedsiębiorców działających w strefie i takich mających produkcję poza ich terenem. Strefowicz mógł ubiegać się o kolejne zezwolenie na rozwijanie działalności na terenie SSE i korzystać z nowej puli ulgi podatkowej. Z kolei inni inwestorzy (poza przypadkami zmiany obszaru SSE), chcąc skorzystać ze wsparcia na rozbudowę biznesu, musieli przenieść całą działalność na teren SSE. – Teraz nie ma już takiej potrzeby – stwierdza Marek Sienkiewicz.
Paradoksalnie obecnie bardzo duże znaczenie ma lokalizacja inwestycji. – Niby cała Polska jest jedną strefą ekonomiczną i każdy przedsiębiorca, przynajmniej w teorii, może skorzystać z ulgi. Jednak jest wiele miejsc, gdzie te warunki pomocy są mocno wyśrubowane. Za to w innych powiatach o ulgę stosunkowo łatwo i tam nowa ulga inwestycyjna jest prawdziwą, pozytywną rewolucją – wskazuje Małgorzata Samborska.
Doświadczenia z pierwszego roku funkcjonowania systemu pokazują, że sam proces uzyskiwania decyzji przebiega bardzo sprawnie i szybko. – W większości przypadków decyzje otrzymuje się maksymalnie po miesiącu od złożenia wniosku. To dużo szybciej niż proces uzyskiwania dotacji, który często trwa kilka miesięcy lub nawet pół roku – mówi Piotr Gadzinowski, starszy menedżer w Crido.

Dla mikro, małych i średnich

Jak mówi Marek Sienkiewicz, dzięki obniżonym kryteriom wejścia PSI w większym stopniu jest instrumentem dla małych i średnich, a nawet mikrofirm, dla których do tej pory z uwagi na konieczność zakupu działki w SSE i budowy zakładu od podstaw SSE była instrumentem za drogim. W PSI limity nakładów inwestycyjnych dla takich podmiotów są zdecydowanie niższe niż dla firm dużych, a wartość możliwej pomocy w formie zwolnienia podatkowego – wyższa. Jak tłumaczy Małgorzata Samborska, w wielu lokalizacjach duża firma, aby móc skorzystać z ulgi, musi zainwestować minimum 100 mln zł. W tych samych lokalizacjach firmy małe i średnie planujące nakłady odpowiednio 5 mln i 20 mln zł będą się już kwalifikować do ulgi.
Ale – jak dodaje Samborska – to właśnie limity kwotowe, nawet dla małych i mikro przedsiębiorców, są dla nich mimo wszystko istotną barierą. W przypadku starych SSE wystarczały nakłady inwestycyjne nie niższe niż 100 tys. euro, a w przypadku nowej ulgi ta minimalna granica nawet dla mikroprzedsiębiorców może być znacznie wyższa. – Zależy ona głownie od lokalizacji, na wielu obszarach (głównie tam, gdzie nie ma bezrobocia) wynosi 2 mln zł. Dla mikroprzedsiębiorcy to dużo – ocenia Samborska.
Piotr Gadzinowski zwraca jednak uwagę, że plusem PSI jest również dostępność zwolnienia podatkowego dla dużych firm. – W obecnej perspektywie finansowej duże przedsiębiorstwa nie mogą dostać dotacji ze środków funduszy UE na inwestycje w rozbudowę mocy produkcyjnych. Decyzja o zwolnieniu z CIT jest więc instrumentem wsparcia dostępnym również dla dużych firm – mówi Gadzinowski. Jednocześnie ekspert wskazuje, że w dużych miastach, takich jak Wrocław, Warszawa czy Kraków, próg wejścia dla dużej firmy to inwestycja o wartości co najmniej 100 mln zł. – Ale problem mają także mniejsze ośrodki, takie jak na przykład Suwałki (woj. podlaskie), Legnica (woj. dolnośląskie) czy Puławy (woj. lubelskie), gdzie duże firmy, aby uzyskać zwolnienie, muszą zainwestować niewiele mniej, bo co najmniej 80 mln – zwraca uwagę Gadzinowski.

Trudności nie zniknęły

Eksperci są zgodni, że wszystkie stare problemy dotyczące SSE zostały również po zmianach. Jak tłumaczy Małgorzata Samborska, sposób kalkulacji ulgi inwestycyjnej jest mocno zbliżony do tego, jaki funkcjonował dla SSE. Na zasadzie analogii przedsiębiorcy i urzędnicy bazują na interpretacjach przepisów, które zostały wydane dla SSE. A strefy ekonomiczne doczekały się tysięcy interpretacji związanych z: momentem ujęcia danego wydatku za koszt kwalifikowanych, identyfikacją przychodów zwolnionych z opodatkowania, kosztów związanych z tymi przychodami zwolnionymi z opodatkowania oraz kosztami tzw. wspólnymi, kluczami podziałów tych kosztów itp. – Z tymi samymi problemami muszą się zmierzyć inwestorzy korzystający z nowej ulgi inwestycyjnej – przyznaje nasza rozmówczyni. Do tej listy doszły kolejne kłopoty i wątpliwości co do interpretacji przepisów.
Jednym z nich jest obowiązek deklaracji utworzenia nowych miejsc pracy w związku z inwestycją. Jak wyjaśnia Piotr Gadzinowski, deklaracja o utworzeniu miejsc pracy oznacza jednocześnie deklarację utrzymania obecnego zatrudnienia w spółce. Tymczasem firmy mają kłopoty ze znalezieniem pracowników i muszą inwestować w automatyzację produkcji, która oznacza obniżenie zatrudnienia w zakładzie. – Wymóg tworzenia nowych miejsc pracy jest dla wielu firm niemożliwy do spełnienia. Może rozwiązaniem powinno być zniesienie tego obowiązku dla inwestycji w powiatach, gdzie stopa bezrobocia jest niższa niż średnia krajowa? – zastanawia się Gadzinowski.
– Warto doprecyzować też część ograniczeń, które przyniosły nieprzewidziane efekty – dodaje Marek Sienkiewicz. – Sztywna data zakończenia ponoszenia kosztów kwalifikowanych jest np. dużym ograniczeniem dla inwestycji tworzących duże centra usług wspólnych. W szczególności w praktyce uniemożliwia korzystanie z pomocy w związku z kosztami najmu i jest bardzo dużym ograniczeniem, gdy pomoc obliczana jest w oparciu o koszty pracy, a nie o koszty inwestycji.
Kolejnym problemem jest przepis zabraniający wspierania inwestycji na terenie niezagospodarowanych kopalin. – Powoduje to blokadę wielu działek, gdzie i tak nie będzie prowadzona działalność wydobywcza – wyjaśnia Marek Sienkiewicz.
Zestawienie problemów i wątpliwości, jakie wynikają z praktyki stosowania nowego systemu PSI, wskazuje również dr Michał Bernat z kancelarii Dentons. [ramka 1] – To przykładowe problemy o znaczeniu biznesowym. Moglibyśmy wskazać ich znacznie więcej – przyznaje ekspert.
Co należałoby zmienić lub wyjaśnić
•Trzeba doprecyzować, czy przepisy o PSI (w tym zwłaszcza dotyczące tego, co musi zawierać treść decyzji o wsparciu) rzeczywiście wymagają, aby inwestor podejmował zobowiązania pracownicze (określił poziom planowanego zatrudnienia), w przypadku gdy ubiega się on o wsparcie wyłącznie na podstawie nakładów kapitałowych.
•Należy również doprecyzować, czy dwuletnie koszty zatrudnienia zalicza się do kosztów inwestycji także w przypadku inwestorów ubiegających się wyłącznie o wsparcie w oparciu o nakłady kapitałowe.
•Niejasne są przepisy dotyczące sposobu obliczania okresu utrzymania pracowników (jeśli obowiązuje) – nie wiadomo, czy jest on liczony osobno dla każdego nowego pracownika, czy też łącznie dla wszystkich (a jeśli tak – to od jakiego momentu).
•W treści decyzji o wsparciu organ powinien obowiązkowo wskazać wszystkie kryteria jakościowe, na podstawie których beneficjentowi przyznano punkty, a nie tylko te, które beneficjent ma obowiązek utrzymać po uzyskaniu wsparcia.
•Konieczne jest dalsze zróżnicowanie warunków i progów dla uzyskania decyzji o wsparciu ze względu na charakter inwestycji. Złagodzić należy wymagania dla reinwestycji.
•Trzeba doprecyzować, w jaki sposób wykazać niekaralność w przypadku wspólników będących podmiotami zagranicznymi.
•Niejasne jest to, w jaki sposób inwestor może uzyskać zaświadczenie o wpisie jego planowanej inwestycji do Ewidencji Wsparcia Nowej Inwestycji.
•Potrzebna jest aktualizacja listy miast średnich tracących funkcje społeczno-gospodarcze (oraz wprowadzenie kryteriów/procedury uzupełnienia takiej listy).
•Przed wydaniem decyzji o wsparciu wnioskodawca powinien móc zapoznać się z jej projektem i wnieść uwagi. W praktyce są bowiem liczne problemy formalne, które nadal pojawiają się w decyzjach o wsparciu.
•Należy inaczej rozwiązać kwestię kumulacji zwolnienia w ramach PSI oraz ulgi B+R, tak aby można było dla działalności B+R korzystać z ulgi B+R na terenie zakładu objętego decyzją o wsparciu.
•Należy znieść mechanizm zwrotu pomocy (w przypadku kumulacji decyzji/zezwoleń) do maksymalnej wysokości pomocy udzielonej, a nie rzeczywiście wykorzystanej przez beneficjenta. Obecny wymóg jest zbyt restrykcyjny i nieuzasadniony prawnie.
•Podmiotom prowadzącym zarówno działalność na działkach objętych decyzją o wsparciu, jak i poza nimi, trzeba bardziej szczegółowo określić, w jaki sposób mają wydzielić organizacyjnie część działalności prowadzoną na tych działkach.
•Trzeba doprecyzować, zgodnie z orzecznictwem sądów, zakres działalności (magazynowej, transportowej, posprzedażowej etc.), która może być prowadzona poza działkami objętymi decyzją o wsparciu bez negatywnego wpływu na wartość zwolnienia podatkowego.

Fiskus zmienił zdanie

Do kwietnia dyrektor KIS potwierdzał, że zwolniony z podatku jest cały dochód z działalności objętej decyzją o wsparciu. Teraz twierdzi, że zwolniony może być tylko dochód z nowej inwestycji. Nowe, niekorzystne dla podatników stanowisko wynika z kilku interpretacji indywidualnych wydanych przez dyrektora KIS (m.in. z 22 maja br., nr 0111-KDIB1-3.4010.113.2019.1.APO).
Wyjaśnijmy, że zwolnienie w PSI może dotyczyć zarówno budowy zakładu od zera (typu greenfield), jak i reinwestycji (brownfield). Większość spośród prawie 190 decyzji o wsparciu, jakie dotychczas wydano, dotyczy reinwestycji. Problem jest więc poważny.
Efektem nowego podejścia fiskusa jest nie tyle zmniejszenie wysokości zwolnienia podatkowego w ramach PSI, ile odsunięcie preferencji w czasie. A jak mówią eksperci, czasu na wykorzystanie limitu nie jest wiele, bo ze zwolnienia można korzystać tylko w czasie obowiązywania decyzji o wsparciu (jest wydawana na 10, 12 lub 15 lat, w zależności od lokalizacji). Firmy, które rozbudowują swoje zakłady, mogą więc nie zdążyć w pełni wykorzystać przyznanego im poziomu zwolnienia z CIT.
– Takie stanowisko nie tylko odsuwa w czasie uzyskiwanie pomocy, lecz także może przysporzyć przedsiębiorcom wielu problemów technicznych z identyfikacją, które przychody faktycznie podlegają zwolnieniu i w jakiej części – mówi Samborska. Zdaniem Marka Sienkiewicza w przypadku większości projektów taka identyfikacja jest trudna albo wręcz niemożliwa do realizacji. – Jest to też niespójne z innymi przepisami nowej ustawy, która w przypadku posiadania kilku decyzji o wsparciu nakazuje ich rozliczanie chronologicznie – mówi ekspert Deloitte. Przy podejściu projektowym w praktyce uniemożliwia to korzystanie z pomocy wynikającej z kolejnych decyzji o wsparciu (po prostu zabraknie na nie czasu). – Taka próba zmian reguł w trakcie gry w ostatnim miesiącu bardzo mocno ograniczyła zainteresowanie nowym instrumentem – przyznaje Sienkiewicz. Przypomina też, że podobne stanowisko MF próbowało przeforsować kilka lat temu w SSE, jednak po przegraniu wielu spraw przed Naczelnym Sądem Administracyjnym finalnie musiało się z tego wycofać. – Możliwe, że teraz również tak się stanie, ale obecna niepewność w powiązaniu z brakiem jakichkolwiek wyjaśnień, jak takie wydzielenie wyniku podatkowego z samego projektu miałoby wyglądać, spowodowało, że instrument przestał być na ten moment zachętą dla zdecydowanej większości przedsiębiorców – przyznaje Sienkiewicz.

Są lepsze formy pomocy

Małgorzata Samborska uważa też, że słabością ulgi inwestycyjnej w PSI jest to, że wsparcie przedsiębiorca otrzymuje w formie niezapłaconego podatku, a to oznacza, że to wsparcie pojawia się stosunkowo późno. Przedsiębiorca najpierw musi zrealizować z własnych środków inwestycję, wygenerować przychód, który przewyższy jego koszty, a więc wykazać dochód, i dopiero wtedy można mówić o faktycznej pomocy, czyli podatku, którego nie musiał zapłacić. Tak samo było w SSE. To jest słabość nowej ulgi i była słabością starej w ramach SSE. – Wielu przedsiębiorców zwyczajnie nie doczekało (bo np. zbankrutowali) albo nie byli w stanie skonsumować w pełni ulgi, bo nie osiągnęli takich dochodów, żeby niezapłacony podatek mógł się zrównać z wysokością przysługującego im zwolnienia podatkowego – mówi Samborska. Dodaje, że to słabość PSI np. w porównaniu z dotacjami unijnymi, gdzie faktyczne pieniądze można otrzymać na wcześniejszych etapach.
PSI w pigułce
▶Kto i ile musi zainwestować
Firmy muszą sprawdzić, czy dana działalność nie została wyłączona z możliwości skorzystania z pomocy publicznej – np. zwolnienie w PSI nie obejmuje usług finansowych. Trzeba spełnić też kryteria ilościowe oraz jakościowe. Od ich spełnienia zależy, czy w ogóle podatnik dostanie zwolnienie z podatku, w jakiej wysokości i na jaki czas.
▶Kryteria ilościowe
Dotyczą minimalnej wielkości nakładów inwestycyjnych. Przedsiębiorca musi zainwestować od 200 tys. do 100 mln zł w zależności od wielkości przedsiębiorstwa (mała, średnia, duża firma) oraz lokalizacji inwestycji. Zasada jest taka, że im wyższe bezrobocie na danym obszarze (w powiecie), tym niższa minimalna wartość inwestycji.
▶Preferencje dla najmniejszych
Minimalne wysokości inwestycji dla mikro, małych i średnich firm są zredukowane odpowiednio o 80 proc., 95 proc. i 98 proc. w stosunku do kryterium dla dużych firm.
Redukcja nakładów inwestycyjnych aż o 95 proc. dotyczy też inwestycji w nowoczesne usługi dla biznesu oraz prace badawczo-rozwojowe. Nie ma przy tym znaczenia, czy firma jest mikro, mała, średnia czy duża ani lokalizacja inwestycji.
▶Kryteria jakościowe zwolnienia
Inwestorzy muszą też spełnić kryteria jakościowe wskazane w rozporządzeniu. Inne są dla sektora usług, a inne dla sektora przemysłowego. Przykładowo, kryteria jakościowe to:
‒ utworzenie wysokopłatnych miejsc pracy i oferowanie stabilnego zatrudnienia,
‒ prowadzenie działalności badawczo-rozwojowej,
‒ oferowanie pracownikom szkoleń, karnetów sportowych i pakietów medycznych.
▶Okres na wykorzystanie zwolnienia
Zwolnienie z podatku jest przyznawane w decyzji o wsparciu na okres od 10 do maksymalnie 15 lat. Oznacza to, że firma nie zapłaci należnego CIT w przyznanym okresie, chyba że wcześniej skonsumuje całą kwotę przyznanego zwolnienia.
▶Kto wydaje decyzje
Decyzje o wsparciu wydają podmioty zarządzające poszczególnymi specjalnymi strefami ekonomicznymi.