Historia gminnego sporu o VAT: Samorządowcy nie uciekną przed pełną korektą

Samorządy muszą scentralizować wszystkie rozliczenia za pięć lat wstecz. Nie wystarczy, że zrobią to w odniesieniu do inwestycji, z tytułu których chcą odzyskać podatek.

Historia gminnego sporu / Dziennik Gazeta Prawna

To sedno wczorajszego wyroku siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie miasta Włocławek (sygn. akt I FSK 1237/17). W przeciwieństwie do uchwały NSA wyrok poszerzonego składu nie wiąże innych składów sędziowskich. W praktyce jednak rzadko zapadają wyroki sprzeczne z orzeczeniem „siódemki”.

Nie na takie rozstrzygnięcie czekało 2,5 tys. samorządów i tysiące ich jednostek organizacyjnych. Sąd przyznał rację Ministerstwu Finansów, które tuż po korzystnym dla gmin wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE wydało komunikat informujący, że samorządy, które chcą odzyskać podatek za minione lata, nie mogą korygować rozliczeń wybiórczo. Muszą zrobić to całościowo za 5-letni okres nieobjęty jeszcze przedawnieniem i w odniesieniu do wszystkich jednostek organizacyjnych.

Gminy się na to nie zgadzały. Tłumaczyły, że wsteczna korekta wszystkich nieprzedawnionych rozliczeń to dla nich ogromny problem, przede wszystkim ze względu na liczbę podległych im jednostek organizacyjnych. Przykładowo Warszawa ma ok. 1 tys. jednostek budżetowych, Łódź i Kraków – po ok. 400, Poznań – ok. 300, Bydgoszcz – ok. 150. A do tego dochodzą jeszcze zakłady budżetowe.

Samorządy podnosiły też argument finansowy. Tłumaczyły, że korygując wszystkie rozliczenia, musiałyby liczyć się z koniecznością zwrotu części unijnych dotacji. Wcześniej bowiem – zakładając, że gmina nie może odliczać VAT od wydatków finansowanych z dotacji – UE pokrywała również koszt tego podatku (jako koszt kwalifikowany).

Podatnik, czyli kto

Spór ma długą historię (patrz infografika). Jego przyczyna leżała po stronie organów podatkowych i sądów administracyjnych, a nie samych gmin. Przez lata bowiem fiskus oraz sądy uważały, że gminy i ich zakłady oraz jednostki budżetowe są odrębnymi podatnikami VAT. Nie godziły się więc na odliczanie podatku naliczonego przy gminnych inwestycjach przekazywanych następnie nieodpłatnie jednostkom i zakładom budżetowym. Argumentem było to, że to one, a nie gmina wykorzystywały inwestycje do czynności opodatkowanych, natomiast nie poniosły wcześniej na ten cel wydatków.

Sytuację zmienił dopiero wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie gminnych jednostek budżetowych (z 29 września 2015 r., sygn. akt C-276/14) oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2015 r. (sygn. akt I FPS 4/15), która rozszerzyła korzystną dla gmin wykładnię TSUE na zakłady budżetowe. Dopiero wówczas uznano, że podatnikiem VAT jest gmina, a nie jej jednostka ani zakład budżetowy.

Nie budziło więc już wątpliwości to, że samorządom wolno odliczyć VAT od przekazanych inwestycji. Powstał jednak kolejny problem – w jaki sposób gminy mają odzyskać podatek.

Resort blokuje zwroty

Organy podatkowe stosowały się do komunikatu MF. Słowem, były gotowe zwrócić VAT tylko wtedy, gdy korekty obejmowały rozliczenia za cały okres nieobjęty przedawnieniem i uwzględniały obroty wszystkich gminnych jednostek organizacyjnych (samorządowych jednostek budżetowych i zakładów budżetowych). Przekonywały, że wybiórcza centralizacja rozliczeń prowadziłaby do uzyskania nienależnych korzyści w przypadku, gdy niektóre jednostki gminy korzystały ze zwolnień podatkowych.

Gmina nie sprzeda odziedziczonego majątku bez VAT

Po stronie gmin stawały co do zasady wojewódzkie sądy administracyjne. Uznawały, że brak wstecznej centralizacji wszystkich rozliczeń wcale nie prowadziłby do nadużyć, bo VAT należny był rozliczany na bieżąco przez jednostki organizacyjne, a gminy występują tylko o zwrot podatku naliczonego, który dotychczas nie został odliczony.

Zwracały też uwagę, że przyczyna całego zamieszania nie leżała po stronie gmin tylko błędnej wykładni przepisów przez organy podatkowe. Tak orzekały np. WSA w Gdańsku w wyroku z 27 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I SA/Gd 273/16), WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 8 marca 2017 r. (sygn. akt I SA/Go 5/17) oraz WSA w Bydgoszczy w wyroku z 16 października 2017 r. (sygn. akt I SA/Bd 780/17).

Sprawa Włocławka

Identycznie było w sprawie gminy Włocławek, która w 2011 r. budowała miejski basen oraz lodowisko i przekazała je nieodpłatnie swojej jednostce budżetowej (Ośrodkowi Sportu i Rekreacji). Początkowo nie odliczyła VAT od inwestycji. W grudniu 2015 r. złożyła jednak korektę deklaracji i wystąpiła o zwrotu VAT. Korekta dotyczyła jednak tylko tej jednej konkretnej inwestycji i tylko podatku naliczonego (należny nie został wyzerowany).

Fiskus (naczelnik Urzędu Skarbowego we Włocławku, a następnie dyrektor Izby Skarbowej w Bydgoszczy) uznał, że to nie wystarczy. Stwierdził, że korekta powinna obejmować całość nieprzedawnionych rozliczeń. W związku z tym odmówił zwrotu podatku.

WSA w Bydgoszczy stanął po stronie gminy, a Naczelny Sąd Administracyjny skierował sprawę pod uchwałę. Ostatecznie jednak skończyło się wyrokiem siedmiu sędziów.

Za pięć lat wstecz

Poszerzony skład NSA uznał, że urząd nie powinien był odmawiać zwrotu VAT, tylko wezwać gminę do scentralizowania wszystkich rozliczeń. Gdyby tego nie zrobiła, fiskus miał prawo pozostawić jej wniosek bez rozpatrzenia. Argumentem były tu art. 23 specustawy, która weszła w życie 1 października 2016 r. (Dz.U. poz. 1454).

Naczelny Sąd Administracyjny sięgnął również do art. 22 ust. 1 tej ustawy, który do końca 2016 r. podtrzymał fikcję prawną, pozwalającą uznawać gminy i ich jednostki organizacyjne za odrębnych podatników (wbrew wyrokowi TSUE i uchwale NSA). Sąd wyjaśnił, że przepis ten nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy odrębność jest kwestionowana przez samą gminę. Podkreślił, że korekty nie mogą być wybiórcze, bo kwota podatku naliczonego jest odliczana od należnego.