Kiedy kierownik jednostki narusza dyscyplinę finansów publicznych

Typologia deliktów finansowych związanych z niewłaściwym dysponowaniem środkami publicznymi została określona w przepisach u.o.n.d.f.p. Ustawodawca posługuje się jednak pojęciami ogólnymi, co w praktyce rodzi wiele problemów interpretacyjnych przy formułowaniu konkretnych zarzutów. Wątpliwości te rozwiewają liczne orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów Publicznych, działającej przy Ministrze Finansów. Komisja ta rozpoznaje środki zaskarżenia – w szczególności odwołania od orzeczeń i zażalenia na postanowienia wydane przez komisje orzekające pierwszej instancji oraz na postanowienia głównego rzecznika dyscypliny finansów publicznych, wniesione przez strony za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżane rozstrzygnięcie.

W opracowaniu wymieniam czyny stanowiące naruszenia dyscypliny finansów publicznych, odnoszące się do nieprawidłowości w zakresie należności przysługujących Skarbowi Państwa, jednostkom samorządu terytorialnego (dalej: JST) oraz pozostałym JSFP. Katalog tych deliktów określa art. 5 u.o.n.d.f.p. [ramka].

Zaniechanie ustalenia należności albo błędne określenie wysokości należności

Pierwsza grupa naruszeń dotyczy nieustalenia należności Skarbu Państwa (dalej: SP), JST lub innej JSFP albo ustalenie takiej należności w wysokości niższej niż wynika z prawidłowego obliczenia. Choć przepisy u.o.n.d.f.p. nie zawierają definicji tego pojęcia, można – posiłkując się art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) – przyjąć, że należności te to świadczenia pieniężne, które przypadają JSFP z tytułu różnego rodzaju zobowiązań, zarówno publicznoprawnych, jak i cywilnoprawnych.

Warto zaznaczyć, że ww. pojęcie w kontekście prawnym nie pokrywa się z jego potocznym rozumieniem. Zwróciła na to uwagę Główna Komisja Orzekająca (dalej: GKO lub komisja) w orzeczeniu z 21 września 2006 r. (sygn. DF/GKO-4900-60/75/06/1763).

Komisja zauważyła, że zgodnie ze słownikową definicją należność to „kwota, suma, którą należy komuś wypłacić”. Tymczasem na gruncie art. 5 u.o.n.d.f.p. chodzi o rozliczenie między co najmniej dwoma podmiotami, w którym jeden z nich jest uprawniony do żądania świadczenia pieniężnego, a drugi zobowiązany do jego spełnienia.

Z punktu widzenia źródła tych świadczeń pojęcie „należności” należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono zarówno należności wynikające bezpośrednio z przepisów prawa (np. podatki, opłaty, daniny publiczne), jak i należności cywilnoprawne, czyli powstałe na podstawie umów zawieranych przez JSFP.

W praktyce chodzi więc nie tylko o należność główną, ale także o odsetki, kary umowne, odszkodowania i inne świadczenia uboczne.

Nieustalenie należności

O nieustaleniu należności można mówić wówczas, gdy zaniechanie działania przez właściwy organ lub osobę odpowiedzialną powoduje, że ona w ogóle nie powstaje, nie zostają spełnione przesłanki jej dochodzenia lub nie zostaje ustalona jej konkretna wysokość. Istotą tego rodzaju naruszenia jest więc brak podejmowania czynności, które powinny doprowadzić do powstania wymagalnej należności JSFP.

Celem objęcia tego zachowania sankcją jest zapobieżenie sytuacjom, w których późniejsze dochodzenie należności stanie się niemożliwe z uwagi na jej wcześniejsze nieustalenie – a więc brak podstawy prawnej lub faktycznej do podjęcia działań windykacyjnych (por. orzeczenie GKO z 11 września 2008 r., sygn. DF/GKO/4900/32/30/08/1323).

Przykładem takiego deliktu finansowego – na gruncie art. 5 u.o.n.d.f.p. – może być między innymi:

• zaniechanie dochodzenia należnej JST kary umownej od wykonawcy,
• niepobieranie czynszu z tytułu wynajmu pomieszczeń będących mieniem komunalnym,
• rezygnacja z należnych wpływów z opłat za bilety wstępu na imprezy organizowane przez jednostkę.

Zasadnicza różnica między sektorem prywatnym a publicznym polega na tym, że o ile podmioty prywatne mogą w sposób swobodny rozporządzać swoimi środkami finansowymi, w tym decydować o zrzeczeniu się należności, o tyle JSFP – jako zarządzające środkami publicznymi – działają w warunkach daleko idących ograniczeń prawnych.

Muszą one gospodarować nimi zgodnie z zasadami określonymi w u.f.p., w szczególności z zasadami legalności, celowości i gospodarności.

Uwaga! W konsekwencji każde odstępstwo od obowiązku ustalenia należności lub zaniechanie dochodzenia środków, które powinny zasilić budżet jednostki, może zostać uznane za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Istotą przewinienia jest bierność lub nieprawidłowe działanie w procesie wyznaczania kwoty należnej JSFP, co prowadzi do uszczuplenia środków publicznych lub stwarza realne ryzyko ich uszczuplenia. Naruszenie powstaje już w momencie błędnego określenia kwoty należności – niezależnie od tego, czy środki faktycznie zostały pobrane lub utracone.

Obowiązek ustalenia należności publicznoprawnej polega na podjęciu przez właściwy organ JSFP czynności, która określa wysokość świadczenia należnego tej jednostce.

Ustalenie to następuje zazwyczaj w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (np. decyzji ustalającej wysokość opłaty, kary pieniężnej lub należności z tytułu zwrotu dotacji), który jest źródłem obowiązku zapłaty po stronie zobowiązanego.

Osoba pełniąca funkcję kierowniczą w JSFP musi dopilnować, by należność została obliczona i określona zgodnie z obowiązującymi normami.

Jak podkreśliła GKO w orzeczeniu z 1 czerwca 2009 r. (BDF1/4900/33/32/09/1190), naruszenie może przybrać dwie postacie:

• zaniechania działania, gdy należność w ogóle nie została ustalona, mimo że należało to uczynić [przykład 1];

• ustalenia błędnego, gdy kwota została określona w sposób zaniżony wobec wartości wynikającej z prawidłowego obliczenia [przykład 2].

Czyn ten ma charakter formalny – oznacza to, że dla przypisania odpowiedzialności nie jest konieczne wykazanie szkody, lecz wystarczy stwierdzenie, że osoba zobowiązana nie wykonała obowiązku ustalenia należności w sposób prawidłowy.

W orzecznictwie GKO (np. orzeczenia z 1 czerwca 2009 r., sygn. BDF1/4900/33/32/09/1190) przyjęto, iż nieustalenie należności jest czynem polegającym na zaniechaniu – a więc braku działania w sytuacji, gdy obowiązek taki istniał i był wykonalny.

Czas popełnienia naruszenia wyznacza dzień następujący po upływie terminu, w którym organ powinien ustalić należność. W praktyce jednak ustalenie tego terminu bywa trudne, gdy przepisy nie określają go precyzyjnie. Wtedy stosuje się zasadę działania „bez zbędnej zwłoki” (por. art. 35 par. 1 k.p.a). Zasadniczym celem sankcji dyscyplinarnej jest nie tyle ukaranie, ile zapewnienie, że osoby dysponujące środkami publicznymi działają aktywnie i terminowo. [przykład 3]

Co do zasady, JSFP nie mają obowiązku ustalania należności cywilnoprawnych, lecz muszą dochodzić już istniejące takie należności. Wynika to z istoty zobowiązań cywilnych, które powstają z mocy prawa, czynności prawnych (np. umów) lub zdarzeń prawnych (np. czynów niedozwolonych), a nie w wyniku wydania przez jednostkę aktu władczego.

Dlatego zarzut nieustalenia należności (a tym bardziej ustalenia jej w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia) w odniesieniu do roszczeń cywilnoprawnych należy do wyjątkowych sytuacji. Jednostka nie musi ustalać np. odszkodowania za szkodę w mieniu publicznym czy kary umownej za opóźnienie, bo te należności powstają automatycznie, z chwilą zaistnienia przesłanek określonych w przepisach lub umowie (np. art. 481 i 484 kodeksu cywilnego).

Zgodnie z art. 42 ust. 5 u.f.p. JSFP są obowiązane do ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania obowiązku (tzw. zasada realizacji należności).

Przepis ten nie wyłącza możliwości nieodpłatnych rozporządzeń mieniem publicznym, jeśli regulacje wyraźnie na to zezwalają – np. darowizn Skarbu Państwa na cele publiczne czy nieodpłatnego udostępnienia nieruchomości.

Takie działania, jeśli mieszczą się w granicach ustawowych, nie stanowią naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Jak słusznie podkreśliła GKO w wielu orzeczeniach (m.in. z 9 maja 2011 r., BDF1/4900/23/27/11/1109 i z 5 listopada 2009 r., BDF1/4900/67/68/09/2332), w przypadku kar umownych czy odsetek za opóźnienie należność przysługuje wierzycielowi bez potrzeby podejmowania jakichkolwiek czynności ustalających. Innymi słowy — jeśli w umowie została przewidziana kara umowna za zwłokę, a kontrahent się spóźnił, to należy się ona z mocy prawa i brak wydania dokumentu potwierdzającego jej istnienie nie oznacza nieustalenia należności.

Zatem w sferze cywilnoprawnej ustawowy obowiązek jednostki sprowadza się nie do „ustalenia”, lecz do dochodzenia należności, czyli podjęcia działań zmierzających do jej wyegzekwowania (por. orzeczenie GKO z 20 maja 2024 r., sygn. BDF1.4800.68.2023). [przykład 4]

Osoba pełniąca kierownicze stanowisko ponosi odpowiedzialność za nieustalenie należności JSFP, nawet jeśli obowiązek ten był współdzielony z inną komórką organizacyjną. Równoległe przypisanie zadań nie zwalnia żadnej z jednostek z obowiązku działania w celu ustalenia należności, zwłaszcza gdy dotyczy to wystawienia faktury wynikającej z obowiązującej umowy.

Pogląd powyższy potwierdza orzeczenie GKO z 20 listopada 2023 r. (sygn. BDF1.4800.66.2023). Komisja wskazała, że zastępca dyrektora dysponował pełnomocnictwem do reprezentowania dyrektora jednostki i podejmowania decyzji w zakresie naliczania opłat za korzystanie z nieruchomości. Obowiązek wystawienia faktury za czynsz dzierżawny był elementem ustalenia należności w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 u.o.n.d.f.p.

Fakt, że zadanie to zostało równolegle powierzone innej komórce organizacyjnej, nie wyłącza odpowiedzialności osoby kierującej pionem, ponieważ każda z komórek miała obowiązek działania.

Zaniechanie ustalenia należności – nawet przy istniejącym zabezpieczeniu w postaci kaucji – stanowi naruszenie art. 42 ust. 5 u.f.p. GKO zaakcentowała, że osoba zajmująca stanowisko kierownicze musi zapewnić nadzór i kontrolę nad wykonywaniem obowiązków przez podległe jej struktury. Zmiany organizacyjne i duża liczba przejętych spraw nie stanowią okoliczności wyłączających winę – są jedynie elementem, który może łagodzić wymiar kary.

Niepobranie lub niedochodzenie należności albo pobranie lub dochodzenie jej w wysokości niższej

Naruszenie dyscypliny finansów publicznych zachodzi wówczas, gdy JSFP nie pobiera lub nie dochodzi należnych jej środków, bądź gdy należności te są pobierane lub dochodzone w kwocie niższej od tej, która wynika z prawidłowych wyliczeń opartych na obowiązujących przepisach lub zawartych umowach. Innymi słowy – każde odstępstwo od obowiązku uzyskania pełnej kwoty należnych wpływów stanowi potencjalne naruszenie zasad prawidłowej gospodarki finansowej jednostki.

Za niepobranie należności uznaje się sytuację, w której pomimo istnienia tytułu prawnego (np. umowy cywilnoprawnej, decyzji administracyjnej czy innego aktu stanowiącego podstawę prawną świadczenia) nie doszło do faktycznego uregulowania należności przez zobowiązany podmiot.

Niedochodzenie należności polega na zaniechaniu przez właściwy organ lub osobę odpowiedzialną podjęcia działań, których celem jest doprowadzenie do jej wyegzekwowania – niezależnie od tego, czy są to działania o charakterze polubownym, czy formalnoprawnym.

Czynności zmierzające do odzyskania należności

W praktyce sposób i kolejność czynności zmierzających do odzyskania należności nie zostały ściśle określone w przepisach prawa. W tym zakresie jednostka publiczna ma pewien margines uznania, jednak jej działania muszą pozostawać w zgodzie z zasadą gospodarności oraz efektywności. W orzeczeniu z 8 września 2008 r. (sygn. DF/GKO-4900-44/42/08/1798) GKO podkreśliła, że w przypadku należności o charakterze cywilnoprawnym – jak np. czynsz dzierżawny – organ musi podjąć takie czynności, które w danych okolicznościach można uznać za najbardziej racjonalne i dające realną szansę odzyskania należnych środków. Mogą to być np. wezwania do zapłaty, negocjacje, potrącenie, a w dalszej kolejności skierowanie sprawy na drogę sądową. [przykład 5]

Co istotne, GKO zaakcentowała, że działania te powinny być podejmowane z uwzględnieniem postanowień obowiązującej umowy, a więc w sposób respektujący wolę stron, lecz jednocześnie w granicach prawa publicznego.

Zaniechanie czynności, które racjonalny i należycie działający organ powinien podjąć w celu ochrony interesu finansowego jednostki, należy traktować jako formę niedochodzenia należności, a w konsekwencji – jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Niepobranie lub niedochodzenie należności występuje przede wszystkim wówczas, gdy wysokość świadczenia należnego JSFP wynika wprost z przepisów prawa – ustawy, aktu wykonawczego albo uchwały organu stanowiącego JST.

W takich przypadkach obowiązek uzyskania należnych środków ma charakter bezwzględny, a jego zaniechanie stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Praktyka orzecznicza GKO jednoznacznie wskazuje, że zawarcie w umowie – zwłaszcza dotyczącej robót budowlanych – klauzuli przewidującej karę umowną powoduje, iż w razie wystąpienia przesłanek do jej naliczenia, zarówno brak ustalenia jej wysokości (art. 5 ust. 1 pkt 1 u.o.n.d.f.p.), jak i zaniechanie działań zmierzających do jej wyegzekwowania, stanowią naruszenie dyscypliny finansów publicznych. To właśnie niedochodzenie należnych kar umownych jest jednym z najczęstszych deliktów rozpatrywanych przez komisje orzekające.

Uwaga! Pojęcie „dochodzenia należności” nie ogranicza się wyłącznie do postępowania sądowego. Obejmuje ono bowiem wszelkie działania faktyczne i prawne podejmowane przez wierzyciela w celu doprowadzenia do zaspokojenia jego roszczenia – zarówno w sposób bezpośredni (np. wezwania do zapłaty, potrącenie, zawarcie ugody), jak i pośredni (np. skierowanie sprawy do egzekucji lub sądu).

Niezbędne ustalenia

Dla przypisania odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych konieczne jest ustalenie, że osoba odpowiedzialna, mimo upływu odpowiedniego czasu, zaniechała podjęcia czynności, które w danych okolicznościach były konieczne i racjonalne dla wyegzekwowania należności.

W odniesieniu do należności cywilnoprawnych pojawia się jednak problem braku ustawowych terminów określających moment, w którym obowiązek ten powinien zostać zrealizowany. W tej kwestii wskazówki dostarcza orzecznictwo GKO.

W orzeczeniu z 8 września 2008 r. (sygn. DF/GKO-4900-44/42/08/1798) GKO wyraźnie zaznaczyła, że przez zaniechanie dochodzenia należności, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.o.n.d.f.p., należy rozumieć niepodjęcie wszelkich dostępnych i przewidzianych prawem czynności, które mogłyby doprowadzić do odzyskania należnych środków.

W przypadku należności cywilnoprawnych – takich jak np. czynsz dzierżawny – sposób dochodzenia należności nie jest określony przepisami, dlatego też jednostka powinna wybierać takie środki, które w świetle zasady gospodarności będą najbardziej racjonalne i skuteczne.

Jednocześnie działania te muszą być prowadzone z poszanowaniem postanowień umowy wiążącej strony. Zaniechanie czynności, które racjonalny i należycie działający organ powinien podjąć w celu zabezpieczenia interesów finansowych jednostki, należy traktować jako niedochodzenie należności w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.o.n.d.f.p., a tym samym – jako czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. [przykład 6]

Czynności wierzyciela

Ustawodawca nie określił, jakie konkretnie czynności musi podjąć wierzyciel ani w jakiej kolejności. Wprowadził normę wyznaczającą cel (odzyskanie należności), ale pozostawiając swobodę wyboru sposobu działania. To oznacza, że kierownik jednostki może dostosować swoje działania do okoliczności – ważne, by były one realne, proporcjonalne i terminowe.

W praktyce oznacza to, że wystarczy wykazać jakąkolwiek aktywność w kierunku odzyskania należności (np. wezwanie, zawarcie ugody), by uniknąć zarzutu niedochodzenia. Natomiast całkowity brak reakcji, zwłaszcza po upływie terminu wymagalności, otwiera drogę do odpowiedzialności dyscyplinarnej. [przykłady 7 i 8]

Zgodnie z art. 42 ust. 6 u.f.p., JSFP może odstąpić od dochodzenia należności pieniężnej, jeżeli spełnione są szczególne przesłanki określone w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Mówiąc prościej – ustawodawca dopuszcza „legalny wyjątek” od obowiązku egzekwowania należności, gdy dochodzenie byłoby bezcelowe, ponieważ jego koszty przewyższyłyby spodziewane korzyści.

Nie oznacza to jednak umorzenia należności ani definitywnej rezygnacji z wierzytelności.

Odstąpienie od czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych zawiesza aktywność wierzyciela, ale nie unicestwia samego obowiązku zapłaty.

Artykuł 42 ust. 6 u.f.p. odsyła do przesłanek z art. 6 par. 1c–1d ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej: u.p.e.a.).

Na tej podstawie wierzyciel (np. gmina, powiat, uczelnia publiczna, urząd skarbowy) może odstąpić od podejmowania czynności egzekucyjnych, jeżeli:

• po pierwsze – w ciągu ostatnich 12 miesięcy postępowanie egzekucyjne wobec tego samego zobowiązanego zostało umorzone z powodu bezskuteczności, tj. stwierdzono, że nie uzyska się kwoty przewyższającej koszty egzekucji;
• po drugie – po wezwaniu zobowiązanego do złożenia oświadczenia o majątku lub źródłach dochodu, zobowiązany nie wykazał majątku (lub dochodu) pozwalającego na pokrycie należności, albo w ogóle nie złożył oświadczenia w wyznaczonym terminie.

Jak wynika z orzecznictwa NSA (m.in. wyrok z 18 października 2011 r., sygn. akt II FSK 797/10), wierzyciel ma obowiązek podjęcia czynności zmierzających do egzekucji, ale może od nich odstąpić, jeśli przewidywany efekt jest z góry nierealny ekonomicznie. [przykład 9]

Charakter czynności egzekucyjnych

Czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych obejmują – zgodnie z rozporządzeniem w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych – w szczególności:

• wysłanie upomnienia,
• wystawienie tytułu wykonawczego,
• skierowanie tytułu do właściwego organu egzekucyjnego (jeżeli wierzyciel nie ma własnych kompetencji egzekucyjnych).

Odstąpienie od tych czynności ma zatem charakter czysto pragmatyczny – chodzi o uniknięcie sytuacji, w której organ egzekucyjny (np. naczelnik urzędu skarbowego) angażuje środki publiczne po to, by odzyskać mniej, niż kosztuje sama egzekucja.

Racjonalność gospodarcza

Ustawodawca wprowadził tę instytucję z myślą o zasadzie gospodarności (art. 44 ust. 3 pkt 1 u.f.p.) – wierzyciel publiczny ma obowiązek działać efektywnie i proporcjonalnie.

Nie oznacza to jednak dowolności. Odstąpienie od egzekucji musi być udokumentowane, uzasadnione i poprzedzone analizą faktyczną, np. sprawdzeniem majątku zobowiązanego, wyników wcześniejszej egzekucji czy ewentualnej odpowiedzialności osób trzecich.

Nie jest natomiast dopuszczalne „prewencyjne” odstąpienie od czynności egzekucyjnych – zanim zostanie podjęta choćby próba odzyskania należności.

Odstąpienie ≠ umorzenie

Odstąpienie od dochodzenia nie oznacza, że należność przestaje istnieć. Jak podkreśla się w literaturze, należność nadal figuruje w ewidencji jednostki i może być egzekwowana w przyszłości, jeżeli pojawią się nowe okoliczności np. ujawnienie majątku zobowiązanego (por.np. E. Ruśkowski, J.M. Salachna (red.), „Finanse publiczne. Komentarz praktyczny, wyd. ODDK, Gdańsk 2022, P. Walczak, „Ustawa o finansach publicznych. Komentarz dla jednostek samorządowych”, Legalis 2020/el.).

Dodatkowo pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie GKO, m.in. w orzeczeniu z 12 maja 2017 r. (sygn. BDF1.4800.24.2017), w którym Komisja wskazała, że „zaniechanie działań windykacyjnych może być uzasadnione względami gospodarności, lecz nie znosi obowiązku dalszego ewidencjonowania należności”.

Co więcej, odstąpienie nie zwalnia jednostki z obowiązku dochodzenia należności od osób trzecich, które ponoszą odpowiedzialność (np. członków zarządu spółki z o.o. – art. 116 Ordynacji podatkowej, dalej: o.p.). [przykłady 10 i 11, s. D3]

Nie. Obowiązek dochodzenia istnieje dopiero wówczas, gdy jednostka stwierdzi, że po stronie kontrahenta zaistniały przesłanki do zapłaty kary umownej – czyli że naruszenie umowy mieści się w zakresie zastrzeżenia umownego i nie zachodzą okoliczności wyłączające odpowiedzialność dłużnika. Nie można więc skutecznie postawić zarzutu niedochodzenia należności z tytułu kary umownej, jeśli sama należność nie została wcześniej ustalona w oparciu o konkretne fakty i postanowienia umowy.

Jak podkreśliła GKO w orzeczeniu z 26 listopada 2019 r. (sygn. BDF1.4800.99.2018), delikt z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.o.n.d.f.p. („niedochodzenie należności”) może być postawiony dopiero wtedy, gdy należność realnie istnieje. Nie można bowiem dochodzić tego, co nie zostało ustalone ani karać za zaniechanie, jeśli przedmiot zaniechania w ogóle nie zaistniał.

Komisja trafnie zauważyła, że faza „ustalenia” należności i faza „dochodzenia” to dwa zupełnie różne etapy. Najpierw należy przeprowadzić analizę zobowiązania – ustalić, czy kara umowna się należy i w jakiej wysokości.

Dopiero po tej weryfikacji powstaje obowiązek jej dochodzenia. Samo stwierdzenie, że „prawdopodobnie” doszło do opóźnienia, nie jest wystarczającą podstawą do żądania zapłaty. Kierownik jednostki ma obowiązek działać z należytą starannością i racjonalnością, a nie na zasadzie automatyzmu. [przykład 12, s. D3]

Uwaga! Dochodzenie kary umownej nie jest czynnością automatyczną, lecz decyzją, która powinna wynikać z analizy stanu faktycznego, treści umowy i przesłanek odpowiedzialności.

Odpowiedzialność za zaniechanie dochodzenia

Nie każde niedochodzenie kary umownej oznacza od razu naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Jeżeli kierownik jednostki zaniecha dochodzenia z uzasadnionych powodów – np. gdy uzna, że klauzula umowna jest nieważna (art. 58 k.c.), że kara jest rażąco wygórowana (art. 484 par. 2 k.c.), albo że zobowiązanie zostało w znacznej części wykonane – jego decyzja może mieścić się w granicach racjonalnego zarządzania.

W przeciwnym razie kierownik byłby zobligowany do kierowania każdej sprawy do sądu tylko po to, by ustalić, czy roszczenie w ogóle istnieje – co, jak zauważyła GKO w orzeczeniu z 26 listopada 2019 r. (sygn. BDF1.4800.99.2018), byłoby rozwiązaniem „absurdalnym z punktu widzenia racjonalności gospodarowania środkami publicznymi”. [przykład 13, s. D3 i 14]

Niezgodne z prawem stosowanie ulg

Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niezgodne z przepisami umorzenie należności SP, JST lub innej JSFP, odroczenie jej spłaty lub rozłożenie spłaty na raty.

Zasady stosowania ulg do należności cywilnoprawnych określa art. 55 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty.

Uwaga! Zasady umarzania należności reguluje art. 56 i 57 u.f.p. Należy przy tym pamiętać, że organ stanowiący JST określa szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnioną do ich udzielania (art. 59 u.f.p.).

Jeżeli chodzi o zastosowanie ulg do podatków lub niepodatkowych należności budżetowych, to do nich stosuje się art. 67a-67d o.p.

Dopuszczenie do przedawnienia

Deliktem z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.o.n.d.f.p. jest dopuszczenie do przedawnienia należności. Trzeba zaznaczyć, że dochodzenie należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym jest istotnie utrudnione po upływie okresu przedawnienia.

Instytucja ta została unormowana w art. 117 k.c. Zgodnie z art. 117 par. 2 k.c.: „po upływie terminu przedawnienia ten, przeciwko komu przysługuje roszczenie, może uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że zrzeka się korzystania z zarzutu przedawnienia. Jednak zrzeczenie się zarzutu przedawnienia przed upływem terminu jest nieważne”.

Uwaga! Upływ terminu przedawnienia nie skutkuje wygaśnięciem roszczenia o zapłatę świadczenia pieniężnego, jednak to roszczenie nie może być dochodzone w trybie przymusowym. W przypadku podniesienia przez dłużnika zarzutu przedawnienia sąd nie uwzględni roszczenia, tym samym wierzyciel nie uzyska tytułu wykonawczego, a następnie egzekucyjnego. Procesowym następstwem skutecznego podniesienia zarzutu przedawnienia przez dłużnika będzie oddalenie przez sąd powództwa wniesionego przez wierzyciela. Jeżeli jednak dłużnik nie podniósł zarzutu przedawnienia, to mimo upływu terminu przedawnienia sąd uwzględni roszczenie wierzyciela wówczas, gdy zachodzą pozostałe przesłanki do zasądzenia roszczenia. Dłużnik, mimo upływu terminu przedawnienia, może natomiast spełnić swoje świadczenie.

Zasada ogólna i wyjątki

Zasadą jest obowiązek pełnej realizacji należności przypadających JSFP (art. 42 ust. 5 u.f.p.). Udzielanie ulg stanowi wyjątek od tej reguły i może nastąpić tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi – np. w odniesieniu do:

• należności cywilnoprawnych Skarbu Państwa (art. 55–58 u.f.p.),
• należności JST i ich jednostek podległych (art. 59 u.f.p.),
• niepodatkowych należności budżetowych (art. 60–64 u.f.p.).

W przypadku innych jednostek, takich jak agencje wykonawcze, instytucje gospodarki budżetowej czy instytucje kultury, brak jest przepisów szczególnych dopuszczających udzielanie ulg. W ich przypadku obowiązuje zatem zakaz udzielania ulg.

Legalizm i konsekwencje jego naruszenia

Skoro wszystkie ulgi w spłacie należności są ingerencją w dochody publiczne, ich udzielanie musi mieścić się w granicach prawa. Przekroczenie tych granic – np. poprzez umorzenie należności bez podstawy ustawowej lub wbrew warunkom określonym w uchwale organu stanowiącego JST – stanowi czyn z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.o.n.d.f.p.

W praktyce każda JSFP musi zatem ustalić, na jakiej podstawie prawnej działa:

w przypadku organów administracji rządowej – w oparciu o art. 55–58 u.f.p. (ulgi w należnościach Skarbu Państwa),

w przypadku jednostek samorządu terytorialnego – w oparciu o art. 59–64 u.f.p. i uchwały organów stanowiących,

w odniesieniu do należności podatkowych i opłat – na podstawie o.p.

Tak. Zgodnie z orzeczeniem GKO z 20 września 2018 r. (sygn. BDF1.4800.25.2018), kierownik JSFP ponosi pełną odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej jednostki, w tym za prawidłowe ustalanie i pobieranie należności, umarzanie ich wyłącznie w granicach prawa oraz za zgodność danych wykazywanych w sprawozdaniach budżetowych z ewidencją księgową.

Komisja podkreśliła, że nawet jeśli pewne obowiązki zostały formalnie powierzone głównej księgowej, to odpowiedzialność kierownika nie ustaje, jeśli powierzenie nie zostało dokonane w sposób wyraźny i jednoznaczny, z precyzyjnym wskazaniem zakresu przekazanych zadań i kompetencji.

Samo ogólne powierzenie „całokształtu rachunkowości” nie zwalnia kierownika z obowiązku nadzoru i kontroli prawidłowości wykonywanych czynności.

W analizowanej sprawie kierownik (wojewódzki inspektor farmaceutyczny) dopuścił się kilku naruszeń dyscypliny finansów publicznych:

• ustalania należności Skarbu Państwa w zaniżonej wysokości,
• niepobrania należnych opłat,
• bezprawnego umorzenia należności bez upoważnienia właściwego organu,
• oraz wykazania w sprawozdaniach danych niezgodnych z ewidencją księgową.

GKO wskazała, że wszystkie te działania – niezależnie od ich skali finansowej – naruszają podstawowe zasady gospodarowania środkami publicznymi.

Co istotne, komisja zwróciła uwagę, że brak osobistego zamiaru popełnienia czynu nie wyłącza odpowiedzialności, jeśli kierownik mógł i powinien był przewidzieć skutki swojego zaniechania. Odpowiedzialność ma bowiem charakter obiektywny – wynika z faktu naruszenia obowiązków związanych z funkcją, nie zaś z intencji sprawcy.

Uwaga! Kierownik JSFP nie może skutecznie uchylić się od odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, powołując się na działania podległych mu pracowników, jeśli nie zapewnił skutecznego nadzoru nad realizacją obowiązków wynikających z u.f.p. i przepisów wykonawczych.

Tak. Jak wynika z orzeczenia GKO z 10 września 2015 r. (sygn. BDF1.4800.42.2015), prezydent miasta – jako kierownik JSFP – ponosi odpowiedzialność za każde nieustalenie należności lub zaniechanie ich dochodzenia, niezależnie od tego, czy w efekcie powstała szkoda finansowa. W analizowanej sprawie prezydent nie ustalił zwrotu dotacji oświatowych wypłaconych w zawyżonej wysokości, nie wyegzekwował czynszu dzierżawnego w prawidłowej wysokości oraz nie dochodził należności za okres bezumownego korzystania z nieruchomości gminnej.

Komisja przypomniała, że zgodnie z art. 8 pkt 3 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1–2 u.o.n.d.f.p., każde nieustalenie lub niedochodzenie należności stanowi odrębny czyn naruszający dyscyplinę, jeśli obowiązek ich ustalenia wynika z przepisów prawa (np. z u.f.p. czy ustawy – Prawo oświatowe). Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny – nie zależy od zamiaru ani faktycznego skutku finansowego, lecz od samego faktu zaniechania działania wymaganego przepisami. W ocenie GKO kierownik jednostki nie może powoływać się na błędy pracowników czy trudności organizacyjne. To on bowiem ponosi obowiązek nadzoru nad realizacją zadań finansowych i kontrolą prawidłowości rozliczeń. Komisja wskazała również, że nawet jeśli należność została ustalona z opóźnieniem, to obowiązek jej wyegzekwowania powstaje już w momencie uzyskania informacji o nieprawidłowości.

Komisja zwróciła przy tym uwagę na fundamentalny cel penalizacji takich zachowań – jest nim ochrona interesu finansów publicznych poprzez zapewnienie, że żadne należne środki nie pozostaną poza kontrolą JST. Dlatego brak szkody nie niweczy naruszenia, a kierownik jednostki musi wykazać, że dochował staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za gospodarkę finansową.

Uwaga! W relacjach samorządowych „brak działania” może być równie poważnym naruszeniem jak działanie niezgodne z prawem, a obowiązek ustalenia i egzekwowania należności jest jednym z kluczowych filarów odpowiedzialności finansowej organów wykonawczych JST. ©℗