Nowe przepisy przyczynią się do przedłużenia czasu zwrotu VAT - mówi Ireneusz Krawczyk radca prawny, partner w kancelarii Ożóg i Wspólnicy.
Od 1 marca wejdzie w życie większość przepisów ustawy o KAS i ustawy wprowadzającej. Czy coś zaskoczy podatników?
Zmiany dotyczą przede wszystkim struktury aparatu skarbowego i to on ma być gotowy świadczyć usługi w nowej formie organizacyjnej od 1 marca 2017 r. Pierwsza najbardziej widoczna zmiana jest taka, że znikną urzędy kontroli skarbowej i urzędy celne, a w ich miejsce pojawią się urzędy celno-skarbowe. Taka zmiana organizacyjna wywołuje mniejszy lub większy niedowład organizacyjny, a przejęcie tych obowiązków przez niewłaściwe organy, w tym niewłaściwe miejscowo, jest podstawą do stwierdzenia nieważności podjętych rozstrzygnięć.
Na co muszą zwrócić uwagę podatnicy?
Na powołanie centrów obsługi podatników i płatników, działających w ramach urzędu skarbowego. Ich zadaniem będzie udzielanie wyjaśnień w zakresie prawa podatkowego. Podstawowym niedostatkiem nowych regulacji jest brak określenia zasad odpowiedzialności pracowników urzędów skarbowych za jakość udzielanych informacji. Konkretnie: nie uregulowano, jakie będą skutki zastosowania się podatnika do błędnej informacji otrzymanej ustnie od pracownika. Można się tylko domyślać, że jedynym sposobem naprawienia szkody wyrządzonej błędną informacją będzie ubieganie się o udzielenie ulgi w zapłacie zobowiązania podatkowego, np. umorzenie odsetek za zwłokę lub dochodzenie roszczeń przed sądem cywilnym. Oba rozwiązania są ułomne.
Wprowadzenie kontroli celno-skarbowej uzasadniano koniecznością wprowadzenia regulacji dotyczących kontroli twardej, służącej zwalczaniu poważnych nadużyć podatkowych. Z tego punktu widzenia jako zaskoczenie należy odczytywać rozbudowany system korekt deklaracji, które można składać w trakcie kontroli. Korekty mogą być składane przy wszczęciu postępowania, jak i po jego zakończeniu. Nie jest jeszcze jasne, w jaki sposób organ podatkowy oceni prawidłowość korekty złożonej zaraz po formalnym wszczęciu postępowania, skoro jeszcze samodzielnych ustaleń nie poczynił.
Ale to nie wszystkie nowości, na które powinni zwrócić podatnicy?
Znika też przyporządkowanie podatników do poszczególnych organów kontroli celno-skarbowej, ponieważ naczelnik urzędu celno-skarbowego będzie mógł wykonywać kontrolę celno-skarbową na terytorium całego kraju. Odpowiednie jednak stosowanie ordynacji podatkowej nie spowoduje konieczności stawiania się osobiście w organie prowadzącym kontrolę, który ma siedzibę poza województwem, w którym podatnik mieszka lub ma siedzibę. Podatnik z Krakowa nie będzie musiał jechać do urzędu w Szczecinie.
Nadal dużo sporów będzie dotyczyło czasu trwania kontroli. Nowe rozwiązania powielają niedostatki obecnych, pozwalając w zasadzie na nieskończone przedłużanie toczącej się kontroli. Już teraz nie należą do rzadkości kontrole trwające kilka lat.
W związku z tym, że obecnie większość kontroli dotyczy sprawdzenia zasadności zwrotu VAT, to i nowe rozwiązania w zakresie kontroli krzyżowych będą miały do tych spraw zastosowanie. Jednak nowe rozwiązania zawierają istotne rozszerzenie uprawnień organów kontroli, co pośrednio przyczyni się do przedłużenia czasu zwrotu VAT. Nowe rozwiązania dają organom celno-skarbowym możliwość sprawdzenia nie tylko bezpośredniego kontrahenta podatnika, lecz także wszystkich kontrahentów biorących udział w łańcuchu dostaw danego towaru. Przykładowo podczas kontroli sprzedaży parkietu można będzie sprawdzić, kto drzewo zasadził, kto je ściął, kto pociął na deski, kto polakierował itd.
I na koniec, dużym rozczarowaniem jest brak całościowego uregulowania kontroli celno-skarbowej. Niestety, aby odczytać pełen zakres praw i obowiązków organów oraz kontrolowanych, należy odpowiednio i to w zakresie nieuregulowanym ustawą o KAS stosować przepisy ordynacji podatkowej. Tego typu regulacja powoduje ryzyko błędnego stosowania prawa, szczególnie w okresie początkowym obowiązywania nowej regulacji.
Nowością jest też składanie odwołania do tego samego organu w przypadku decyzji wydawanych przez organ celno-skarbowy. Czy to problem?
Z rozwiązaniem tym wiąże się podstawowa obawa, że będzie ono służyło do podtrzymania decyzji wydanej w pierwszej instancji. Można było rozważyć (przy tworzeniu nowych regulacji) możliwość rezygnacji z tak ukształtowanego odwołania na rzecz prawa do kierowania skargi bezpośrednio do sądu. Uważam, że nowa instytucja odwołania do tego samego organu nie zdynamizuje postępowania przed organami i nie skróci znacząco ogólnego czasu trwania tego postępowania (liczonego jako łączny czas trwania postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji).
A jak odwołania będą wyglądać w przypadku kontroli urzędu skarbowego. Czy tu też coś się zmieni?
W tym przypadku utrzymana została stara zasada, że odwołanie rozpatruje organ nadrzędny, czyli dyrektor izby administracji skarbowej. Dokonując całościowej oceny nowej instytucji z perspektywy moich doświadczeń, jestem sceptyczny co do jej rezultatu. Jest oczywiste, że zmiana stanowiska zajętego przez urząd celno-skarbowy w decyzji, na skutek wniesionego odwołania, będzie bardzo trudna. Głównie z powodów pozaprawnych. Przecież odwołanie będzie załatwiane przez osoby, które osobiście znają wydającego decyzję i pracują w pokoju obok. Są to elementy pozaprawne, ale praktycznie wpływające na działania ludzi. Iluzją jest twierdzenie, że urzędnicy to osoby działające tylko na podstawie przepisów, pozbawione relacji towarzyskich. Błędem jest wystawianie ich na taką próbę, polegającą na kontrolowaniu rozstrzygnięć wydanych przez kolegów z pracy.
Poza wspomnianymi zmianami w odwołaniach od decyzji naczelnika urzędu celno-skarbowego będą też inne zmiany w kontrolach. Jednak uczciwi podatnicy nie powinni się obawiać kontroli tego organu, bo, jak podkreślało MF, do nich będzie miała zastosowanie kontrola wykonywana przez urząd skarbowy. Czy podejście do kontroli się zmieni?
Kontrola to zawsze ta sama zasada: porównanie stanu rzeczywistego z postulowanym oraz na tej podstawie wyciągnięcie wniosków. Poszczególne kontrole różnią się sposobem prowadzenia. W praktyce nie wynika on jednak tylko z regulacji prawnych, ale zależy od konkretnej osoby. Ten sam wniosek o przeprowadzenie dowodu może być różnie rozpatrzony zależnie od nastawienia urzędnika. Niestety, to nastawienie nie jest regulowane wprost przez przepisy. Istnieje obawa, że sposób prowadzenia kontroli będzie zbyt restrykcyjny.
Wynikać to może z założenia, że takie kontrole są prowadzone w dużych sprawach, istotnych z punktu widzenia finansów publicznych. W uzasadnieniu do projektu przepisów o KAS tego typu kontrole nazywano „twardymi”. Powodować to może swoistego rodzaju ograniczenie lub nawet wyeliminowanie „domniemania niewinności” podatkowej przedsiębiorcy.
Trzeba jednak zwrócić uwagę na dość szeroki katalog możliwości korygowania deklaracji przed podjęciem rzeczywistej kontroli oraz po jej zakończeniu. Wskazuje to raczej nie na restrykcyjność kontroli, ale nakierowanie na skuteczność. Zresztą duża liczba przepisów ordynacji podatkowej ma zastosowanie zarówno do kontroli podatkowej, jak i celno-skarbowej, więc trudno uznać, że są to zasadniczo odmienne instytucje. Koniecznie należy wskazać na sposób korzystania z uprawnień przez organy kontrolujące. Zdarza się, że kontrola prowadzona nominalnie zgodnie z przepisami już teraz powoduje de facto paraliż działania przedsiębiorcy, który musi przestawić swoją aktywność z generowania zysku na zaspokajanie żądań kontrolujących. Takie same patologie mogą wystąpić pod rządami nowych regulacji. Mogą, ale nie muszą. Organy kontroli będą mogły zamiast chaotycznego prowadzenia postępowania dowodowego, przejawiającego się np. w cotygodniowym żądaniu nowych dowodów, planować postępowanie dowodowe i już na jego początku wydawać postanowienia w zakresie całościowego postępowania dowodowego, dając tym samym kontrolowanemu możliwość planowania swojej aktywności.
Chcę podkreślić, że z mojego doświadczenia wynika, iż o restrykcyjności kontroli nie decydują w pierwszej kolejności przepisy, ale sposób ich interpretowania i wykonywania przez organy kontroli.
Nowe przepisy wprowadzają instytucję radcy skarbowego. Co to oznacza dla podatników?
To nowe rozwiązanie, choć należy pamiętać, że przed uchwaleniem ustawy o KAS szef organu podatkowego mógł upoważnić pracownika do samodzielnego załatwienia spraw podatkowych. Warto dodać, że choć radca skarbowy nie jest organem podatkowym, to przysługują mu uprawnienia takiego organu. Będzie mógł wydawać samodzielnie decyzje lub postanowienia, np. w sprawie wysokości podatku.
Przepisy nie przewidują dla radcy skarbowego jakichś specjalnych uprawnień, które mogłyby z niego czynić autonomiczny ośrodek orzeczniczy. Skuteczność tej instytucji ma się przejawiać w przyspieszeniu załatwiania spraw. Czy takie przyśpieszenie nie odbije się na jakości wydawanych decyzji, będzie zależało od ich wiedzy i doświadczenia. Można mieć wątpliwości co do nadania takiej wysokiej roli radcom skarbowym, skoro już teraz można osiągnąć podobne efekty. Miejmy nadzieję, że nie chodzi o radców skarbowych do prowadzenia wybranych spraw, czyli do specjalnych poruczeń.
MF zapowiadało, że KAS będzie bardziej przyjazna dla podatnika. Czy wynika to z przepisów?
KAS po raz pierwszy tak mocno akcentuje konieczność udzielania przez organy podatkowe pomocy w samodzielnym, prawidłowym i dobrowolnym wypełnianiu obowiązków podatkowych. Jest oczywiste, że dobrowolne wykonywanie obowiązków podatkowych jest tańsze i efektywniejsze niż wielomiesięczne postępowania prowadzące do wymiaru podatku. Jednak należy zwrócić uwagę, że powołanie jakiejś instytucji na papierze to najłatwiejsza część procesu. Istotne będzie działanie w praktyce, to znaczy to, w jaki sposób pracownicy aparatu skarbowego będą postrzegali swoją rolę. Chodzi o to, żeby przestali być myśliwymi polującymi na niedociągnięcia podatników, ale pomagali tych niedociągnięć uniknąć. Nikt nie oczekuje, że organy podatkowe będą darmowymi biurami doradztwa podatkowego, ale jakość udzielonych informacji może wpłynąć na zmniejszenie się liczby sporów podatkowych. Nie oczekiwałbym tego od razu, ale ten proces jest bardzo pożądany. Przykładowo jedną z konsekwencji wprowadzenia centrów obsługi będzie możliwość uzyskania zaświadczenia w każdym urzędzie skarbowym w Polsce, a nie tylko w tym, w którego sąsiedztwie mieszkamy.
To, czego o nowych przepisach nie można powiedzieć, to to, że są przyjaźnie sformułowane. Liczne wewnętrzne odwołania powodują, że w celu zrozumienia jakieś instytucji trzeba się cofać do innej, a ta z kolei odsyła do kolejnej. To z pewnością będzie rodziło spory i niejasności.
