To nieprawda, że państwo w ramach janosikowego zabiera bogatym gminom, by dać biednym.
Piątkowy „Dziennik Gazeta Prawna” wraca do tematu janosikowego, a więc mechanizmu przesuwania pieniędzy z samorządów bogatszych do biedniejszych. Paweł Rożyński słusznie wytyka absurdy tej konstrukcji wyrównawczej. Tyle że... w istocie jest jeszcze gorzej, niż autor pisze.
Można się o tym przekonać, czytając ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, która definiuje, co jest nadmiarowym dochodem, podlegającym wpłacie do budżetu państwa, oraz na co uzyskane w ten sposób fundusze należy przeznaczyć. A na stronie Ministerstwa Finansów warto odszukać dane dotyczące rzeczywistych dochodów samorządów. Widać wówczas, że sprawa jest bardziej skomplikowana niż nadmierna pazerność Janosika, który odmawia przyjęcia do wiadomości, że w czasach kryzysu bogaci nie są aż tak bogaci.
Wcale nie jest oczywiste, że państwowy Janosik zabiera najbogatszym. Interesuje się on bowiem jedynie dochodami podatkowymi samorządów. Pochodzą one z udziałów we wpływach z PIT i CIT. Gminy ponadto pobierają podatki lokalne (np. podatek od nieruchomości). Dochody podatkowe stanowią nieco mniej niż jedną trzecią wszystkich dochodów. Wyraźnie niższe są w powiatach (w 2010 r. 13 proc. całości), a wyższe w miastach na prawach powiatu (w 2010 r. 44 proc. całości).
Dochody samorządowe mają na ogół charakter transferów z budżetu państwa. Jest wśród nich część wyrównawcza subwencji, przeznaczona dla samorządów o niskich dochodach podatkowych, niepowiązana z janosikowym. Pozostałe transfery dzielone są według rozmaitych kryteriów, często zawierających także element wyrównywania dochodów.
W 2010 r. dotacje i subwencje stanowiły aż 58 proc. wszystkich dochodów samorządów. To one więc, a nie wpływy z podatków, decydują w zasadniczej mierze o wysokości dochodów. Bardzo często jednostki uważane za bogate z powodu wysokiego potencjału fiskalnego, w rzeczywistości, nawet bez płacenia janosikowego, miałyby w przeliczeniu na mieszkańca łączne dochody niższe niż wiele rzekomo biedniejszych samorządów.
W tej sytuacji nie dziwi to, co usłyszeliśmy podczas niedawnej konferencji w Trybunale Konstytucyjnym dotyczącej finansów komunalnych. Województwo mazowieckie, teoretycznie znacznie bogatsze od innych województw, w rzeczywistości w 2010 r. znalazło się na drugim od końca miejscu pod względem dochodów w przeliczeniu na mieszkańca. A starosta legionowski wskazał, że jego podwarszawski powiat, teoretycznie znów jeden z najbogatszych, w 2010 r. miał dochody sytuujące go pod koniec całej stawki 314 powiatów.
Fundusze zbierane w postaci janosikowego przeznaczone są na część równoważącą (gminy i powiaty) i regionalną (województwa) subwencji. Poza 24 proc. kwoty na poziomie gminnym, kierowanej do gmin wiejskich i miejsko-wiejskich o niskich dochodach podatkowych, utrwalone w ustawie kryteria podziału tych środków nie mają nic wspólnego z wysokością dochodów – czy to ogółem, czy ze źródeł podatkowych. Przy życzliwej interpretacji można twierdzić, że kryteria te powiązane są ze szczególnymi potrzebami wydatkowymi.
Przykładowo trzy czwarte gminnej subwencji równoważącej trafia do gmin wydających szczególnie dużo na dodatki mieszkaniowe. Na poziomie powiatowym 30 proc., a na poziomie wojewódzkim 40 proc. kwoty trafia do jednostek, na których terytorium jest szczególnie dużo dróg powiatowych i wojewódzkich. Znajdziemy tu jednak także fundusze dzielone między wszystkie samorządy danej kategorii. 30 proc. powiatowej subwencji równoważącej trafia do wszystkich miast na prawach powiatu, odpowiednio do długości dróg krajowych i wojewódzkich na ich terenie. Z kolei 15 proc. subwencji regionalnej trafia do wszystkich województw, zgodnie z wielkością ich wydatków na kolejowe przewozy pasażerskie. W końcu 24 proc. powiatowej subwencji równoważącej i 15 proc. subwencji regionalnej przeznaczone jest na korektę działania samych ustawowych algorytmów poboru i dystrybucji pieniędzy.
Wszystko to prowadzi do wniosku, że nie mamy do czynienia z mechanizmem wyrównywania dochodów uboższych samorządów kosztem tych bogatszych. Janosikowe jest w istocie podatkiem od zbyt wysokich – zdaniem państwa – dochodów ze źródeł podatkowych. Wpływy z tego tytułu państwo przeznacza najwyraźniej na łatanie dziur w systemie dochodów samorządu terytorialnego, zwłaszcza na niedofinansowane zadania przekazane samorządom. Tak dzieje się w przypadku utrzymania dróg krajowych i wojewódzkich w miastach na prawach powiatu (brak innego źródła finansowania) czy wypłaty dodatków mieszkaniowych przez gminy (przekazano na ten cel zbyt małe fundusze).
Zasadę działania państwowego Janosika można więc opisać następująco. Zabiera część funduszy samorządom osiągającym szczególnie wysokie dochody z pewnego wyróżnionego źródła (a nie tym, których dochody ogółem są najwyższe). Przekazuje tę kwotę samorządom potrzebującym funduszy na zadania publiczne, źle wyposażone w źródła finansowania przez stworzony przez państwo system (a nie najbiedniejszym). W efekcie samorządy wpłacające janosikowe do budżetu na ogół otrzymują z powrotem część wpłaconych środków. Tyle że ich własne dochody stały się obecnie transferem z budżetu państwa.
Aleksander Nelicki, zastępca dyrektora Instytutu Badań i Ekspertyz Samorządowych Uczelni Łazarskiego