Chodzi o prewspółczynnik, który od 2016 r. będą musiały stosować m.in. gminy i państwowe jednostki budżetowe. To proporcja, która ma wskazać, jak działalność podatnika podlegająca VAT ma się do jego działalności pozostającej poza systemem podatku od towarów i usług. Ta ostatnia jest teraz pomijana przy obliczaniu kwoty podatku naliczonego do odliczenia. Resort finansów nie chce, aby tak było. Dlatego wprowadził prewspółczynnik do ustawy (art. 86 ust. 2a–2h). W rozporządzeniu, którego projekt właśnie został opublikowany, wyjaśnia, jak należy go liczyć w przypadku jednostek organizacyjnych gmin, powiatów i województw (czyli urzędów je obsługujących oraz samorządowych jednostek i zakładów budżetowych), a także państwowych jednostek budżetowych, uczelni publicznych i instytutów badawczych.

Od początku przyszłego roku wszystkie one będą musiały w rozliczeniach VAT uwzględniać działalność, która nie podlega temu podatkowi (chodzi np. o działalność finansowaną dotacjami, subwencjami i innymi dopłatami o podobnym charakterze). W praktyce bowiem wszystkie prowadzą zarówno działalność nieobjętą systemem VAT (zadania nałożone na nie ustawami), jak i podlegającą mu (np. gdy wynajmują lokale w budynkach i zarabiają na tym). Często nie są jednak w stanie wskazać, której z tych sfer – albo w jakich proporcjach – dotyczą ponoszone przez nie wydatki. Dotychczas nie musiały się tym martwić, bo zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwała z 24 października 2011 r., sygn. akt I FPS 9/10) czynności niepodlegające VAT w ogóle nie wpływają na zakres prawa do odliczenia podatku naliczonego. Dominika Cabaj, partner w kancelarii Cabaj Kotala, wskazuje przykładowo, że gminy, które remontują budynek urzędu gminy, odliczają dużą część VAT od wydatków z tego tytułu. – Po zmianach to odliczenie będzie minimalne – twierdzi ekspertka.

Michał Borowski, doradca podatkowy z Crido Taxand, uważa, że od przyszłego roku samorządy będą potrącać tylko kilka procent podatku. Działalność niepodlegająca VAT stanowi bowiem zdecydowanie większą część ich działalności ogółem.

Liczą się obrót i dochody

Zgodnie z propozycjami resortu każda jednostka powinna ustalać proporcję (prewspółczynnik), biorąc pod uwagę roczny obrót z działalności gospodarczej oraz swoje dochody. Przy czym szczegóły dla każdej grupy (np. urzędy gmin i zakłady budżetowe) są nieco inne.

W projekcie rozporządzenia są wzory matematyczne, którymi poszczególne jednostki mają się posługiwać, a także listy dochodów, których mogą nie brać pod uwagę. Przykładowo dochodem urzędu gminy (a także urzędu miasta, starostwa powiatu, urzędu wojewódzkiego) będzie dochód publiczny w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) wynikający ze sprawozdania z wykonania budżetu gminy, z wyjątkiem m.in.: odsetek od środków na rachunkach bankowych oraz kwot, które wpłacają do samorządu jego jednostki budżetowe oraz zakłady budżetowe.

Zdaniem Michała Borowskiego zaproponowana metodologia ucieszy jedynie tych samorządowców, którzy oczekiwali precyzyjnych wytycznych co do sposobu kalkulacji prewspółczynnika. Dominika Cabaj dodaje, że po zmianach gminy (w praktyce urzędy gmin i ich jednostki oraz zakłady budżetowe), szczególnie małe, mogą wrócić do praktyki sprzed 2011 r., kiedy w ogóle nie odliczały VAT. – Jeżeli zdecydują się na odliczenie, to zapewne skorzystają z metodologii wynikającej z projektu rozporządzania, mimo że formalnie nie jest ona wiążąca – twierdzi ekspertka.

Jednostki mogą wybrać

Ministerstwo podkreśla w uzasadnieniu projektu rozporządzenia, że jednostki, których on dotyczy, nie muszą stosować zaproponowanych wzorów. Mogą stosować inny, bardziej odpowiedni dla nich sposób obliczania proporcji. Ostrzega jednocześnie, że wybór własnej metody może doprowadzić do sporu z organami podatkowymi. Własna metoda oznacza bowiem rezygnację z gwarancji poprawności rozliczeń, jaką ma dać rozporządzenie. Michał Borowski zwraca uwagę, że ministerstwo ocenia, iż zawarte w projekcie propozycje są najlepsze. – Mimo to uważam, że jest jednak w tym zakresie pewien obszar do działania dla samorządów – mówi. – Tyle że samorządy, które zdecydują się na własną metodologię, będą musiały przygotować bardzo staranne jej uzasadnienie.

Nie będzie centralizacji

Resort finansów zastrzega w projekcie rozporządzenia, że każda jednostka budżetowa, urząd gminy, miasta, województwa, starostwo powiatowe, zakład budżetowy, uczelnia publiczna i instytut badawczy, będą musiały ustalać prewspółczynnik. Bez znaczenia pozostanie dzisiejszy wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE (w sprawie gminy Wrocław, sygn. C-276/14), rozstrzygający, czy podatnikiem VAT jest wyłącznie gmina (co oznaczałoby, że składa ona deklarację uwzględniającą również rozliczenia jej jednostek), czy też gmina i osobno jej jednostki budżetowe.

– Takie podejście spowoduje, w szczególności w dużych miastach, znaczące utrudnienia w rozliczaniu VAT, gdyż przykładowo miasto, które ma 100 jednostek budżetowych, będzie musiało stosować 101 różnych prewspółczynników (100 dla każdej z jednostek plus prewspółczynnik dla urzędu miasta) – komentuje Michał Borowski. Gminy będą musiały przygotować systemy finansowo-księgowe do takich rozliczeń. – W mojej ocenie, lepiej by było, gdyby – o ile TSUE orzeknie, że podatnikiem VAT jest tylko gmina, czyli wybierze model scentralizowany – liczba kalkulowanych prewspółczynników była jak najniższa. Można by je liczyć np. w odniesieniu do danych dziedzin działalności samorządu (oświata, pomoc społeczna, sport, kultura) – uważa ekspert Crido Taxand.

Innego zdania jest Dominika Cabaj. Jej zdaniem każda jednostka gminy powinna sama ustalać swoją proporcję niezależnie od tego, czy rozliczenie VAT będzie na szczeblu centralnym (gmina jako jeden podatnik), czy też nie.

Dwa kroki

Resort zwraca również uwagę, że ustalenie prewspółczynnika to jedynie pierwszy krok do określenia ostatecznej kwoty, którą w danym przypadku (np. urzędu gminy) będzie można odliczyć. Wskazuje on bowiem, jaka część wydatku służy działalności objętej VAT (opodatkowanej i zwolnionej), a jaka nieobjętej tym podatkiem. W drugim kroku trzeba zbadać, czy dany wydatek jest związany wyłącznie z czynnościami opodatkowanymi, czy również ze zwolnionymi z podatku (wtedy należy policzyć współczynnik zgodnie z art. 90 ustawy o VAT, wskazujący, jak obrót opodatkowany ma się do obrotu ogółem: opodatkowanego i zwolnionego z podatku), czy też może jest to koszt odnoszący się wyłącznie do czynności zwolnionych z VAT (wtedy w ogóle nie mamy prawa do odliczenia). 

Etap legislacyjny

Projekt rozporządzenia ministra finansów w sprawie sposobu określania zakresu wykorzystywania nabywanych towarów i usług do celów działalności gospodarczej w przypadku niektórych podatników – w konsultacjach