Na dotychczasowych zasadach mogą działać nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji. Wreszcie uregulowała ona kwestie wspólnej obsługi jednostek samorządu.
Wspólna obsługa księgowa jednostek organizacyjnych (i nie tylko) samorządów od 1 stycznia 2016 r. będzie w końcu w pełni legalna. Do tej pory były z tym ciągłe problemy, ponieważ nie było spójności między przepisami dotyczącymi finansów stricte a poszczególnymi ustawami, które umożliwiały tworzenie jednostki obsługującej inne jednostki sektora finansów publicznych. Zmiany w tym zakresie wprowadza ustawa z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa z 25 czerwca 2015 r.).
Nowelizacja wielu przepisów częściowo rozwiązała dotychczasowe problemy, chociaż nie wszystkie. Ponadto wprowadziła dużo zmian, które wydają się bardzo korzystne finansowo. Ale czy będą? Można mieć poważne wątpliwości. Niewiele samorządów potrafi porządnie policzyć wszystkie przyszłe koszty (w tym pośrednie, które są o wiele wyższe, niż samorządy zakładają) i ocenić ryzyka związane ze wspólną obsługą, a tylko taka analiza powinna być podstawą dobrych decyzji w tym zakresie. Powinny ją przeprowadzić zwłaszcza te samorządy, które zastanawiają się nad wprowadzeniem tego rozwiązania. Jednak generalnie zdania wśród skarbników są podzielone. Część z nich twierdzi, że takie rozwiązania już były i się nie sprawdziły. Niektórzy wskazują, że to ciekawe rozwiązanie i warto się nad nim zastanowić.
Jest możliwość, ale są i problemy
Każdemu samorządowi stworzono możliwość zapewnienia wspólnej obsługi, w szczególności administracyjnej, finansowej i organizacyjnej:
1) jednostkom organizacyjnym samorządu zaliczanym do sektora finansów publicznych,
2) samorządowym instytucjom kultury,
3) innym zaliczanym do sektora finansów publicznych gminnym osobom prawnym utworzonym na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.
Taka wspólna obsługa nie jest zatem obowiązkowa. Określenie „w szczególności” oznacza, że jest to katalog otwarty, czyli oprócz wymienionej obsługi może obejmować np. obsługę logistyczno-techniczną. Nie wszystko będzie jednak podlegało takiej wspólnej obsłudze, ot choćby kwestia prowadzenia teczek osobowych pracowników, w tym dyrektorów, zadania administratora bezpieczeństwa informacji itd. Przepisy zobowiązują do ich realizacji w każdej jednostce sektora finansów publicznych z osobna.
Wspólną obsługę może prowadzić:
● urząd (gminy, starostwo lub urząd marszałkowski),
● inna jednostka organizacyjna gminy (w uzasadnieniu do zmian nazywana centrum usług wspólnych; dalej: CUW) ,
● jednostka organizacyjna związku międzygminnego albo
● jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego.
Organ stanowiący (rada gminy, rada powiatu lub sejmik województwa) w odniesieniu do jednostek obsługiwanych (szkół, ośrodków pomocy społecznej itd.) wskazać ma w swojej uchwale, kto będzie je obsługiwał, np. CUW, a ponadto zakres ich obowiązków.
Teoretycznie jest możliwe, aby instytucje kultury i samorządowe osoby prawne (nie przedsiębiorstwa) mogły być obsługiwane na podstawie porozumień zawartych przez te jednostki z CUW czy też przystąpiły do wspólnej obsługi po uprzednim zgłoszeniu tego zamiaru wójtowi (w powiecie i województwie zarządowi). Zakres wspólnej obsługi w takim przypadku ma określić zawarte porozumienie. Tyle teoretycznie. W praktyce bowiem objęcie wspólną obsługą księgową instytucji kultury dalej nie będzie legalnie możliwe. Co prawda ustawa z 25 czerwca 2015 r. daje taką możliwość, jednak zapomniano o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Instytucja kultury ma przypisaną tą ustawą samodzielność finansową, co stanowi moim zdaniem przepis o randze lex specialis (przepis szczególny, który ma pierwszeństwo w stosowaniu w odniesieniu do przepisu ogólnego – lex generalis). Pozmieniano inne akty, ale o instytucjach kultury zapomniano. Podobny problem dotyczy też zakładów opieki zdrowotnej.
Kolejne problemy mogą pojawić się w jednostkach pomocy społecznej. CUW będzie miał prawo żądania od jednostki obsługiwanej (np. domu pomocy społecznej) informacji oraz wglądu w dokumentację w zakresie niezbędnym do wykonywania zadań w ramach wspólnej obsługi tej jednostki. Jest to związane np. z wglądem do teczek osobowych, aby móc prawidłowo ustalić wynagrodzenie pracowników. Wspólna obsługa rodzić będzie konieczność zawierania umów o przetwarzanie danych osobowych między CUW a jednostką obsługiwaną w zakresie wykraczającym poza podstawowe zadania określone statutem, co spowoduje potrzebę znowelizowania polityki bezpieczeństwa i instrukcji zarządzania system informatycznym tych jednostek. Z kolei obsługiwany dom pomocy społecznej będzie miał prawo żądania od jednostki obsługującej informacji oraz wglądu w dokumentację w zakresie zadań wykonywanych przez jednostkę obsługującą w ramach wspólnej obsługi, np. w księgi rachunkowe czy sprawozdania i dokumenty, na podstawie których je utworzono.
Do dysponowania niezbędny kierownik
Bardzo ważne są unormowania zawarte np. w przypadku gmin w art. 10c ustawy o samorządzie gminnym (takie same rozwiązania będą w powiatach i samorządach województw), ponieważ zakresem wspólnej obsługi nie będzie można objąć kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych:
● do dysponowania środkami publicznymi – w praktyce to wiąże się z zatwierdzaniem dowodów księgowych do zapłaty, przy czym po wprowadzeniu wspólnej obsługi trzeba będzie to zatwierdzenie wyraźnie odróżnić od zatwierdzenia dokumentu księgowego przed wprowadzeniem do dziennika (art. 14 ust. 2 ustawy o rachunkowości; t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 330 ze zm.), którego dokona kierownik CUW; summa summarum na dowodach księgowych będzie podpis np. kierownika zakładu komunalnego jako dysponenta oraz dyrektora CUW odpowiadającego za księgi rachunkowe;
● zaciągania zobowiązań – umowy zarówno cywilnoprawne, jak i o pracę będą podpisywane wyłącznie np. przez dyrektora szkoły;
● sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie – to np. dyrektor domu dziecka dalej będzie zobligowany do wydania zarządzenia dotyczącego planu finansowego oraz zarządzenia zmieniającego ten plan – jako dysponent środków w nim zawartych.
Skutek jest taki, że umowa z kontrahentem musi być zawierana przez kierownika jednostki obsługiwanej, a każdy dokument rodzący wydatek musi być przez niego zatwierdzony. Nie należy mylić podpisania przelewu (dyspozycji w banku) od dysponowania środkami publicznymi (zatwierdzania do wypłaty). Oznacza to, że kierownik jednostki przed puszczeniem przelewu będzie musiał pojawić się (dojechać – co kosztuje i to niemało w skali roku) w jednostce obsługującej, aby te dyspozycje legalnie mogły zostać wykonane. Pojawia się pytanie, co z jednostkami (np. zakłady budżetowe i samorządowe instytucje kultury), których plan opiera się na przychodach i kosztach. Czy kierownik jednostki obsługującej mógłby dokonywać przeniesienia kosztów w planie finansowym jednostki obsługiwanej? Moim zdaniem nie, bo jeśli plan sporządza kierownik jednostki obsługiwanej, to wydaje się logiczne, że tylko on będzie mógł w ogóle aktualizować plan finansowy swojej jednostki.
Sprawa się komplikuje, ponieważ jeśli cała administracja będzie w jednostce obsługującej, to kto napisze kierownikowi plan finansowy? Nie znam żadnego kierownika jednostki, który potrafiłby to prawidłowo zrobić. Skala nieprawidłowości w planach finansowych jest ogromna, więc co się stanie, gdy przejmą to osoby, które nie mają odpowiedniego przygotowania w tym zakresie? Skorzystanie z proponowanej formuły (tj. wprowadzenie CUW, zagraża finansom publicznym, obiecując iluzoryczne oszczędności. Zresztą podobne rozwiązania bywały już wcześniej i się nie sprawdziły. Dlaczego miałyby się sprawdzić teraz?
Rachunkowość przekazywana w całości
W przypadku powierzenia obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych, tj. jednostek organizacyjnych samorządów i ich instytucji kultury, są one przekazywane w całości. Czy to oznacza, że obejmuje to również opracowanie polityki rachunkowości i przeprowadzenie spisu z natury? Należy przypuszczać, że pojawi się wiele błędów w uchwałach samorządów, ponieważ w przepisie jest mowa jedynie o obowiązkach, a nie o odpowiedzialności. Istotne jest, że np. w przypadku dyrektora szkoły (obsługiwanej przez ZEAS) to przy nim pozostanie kompetencja wydania i aktualizowania polityki rachunkowości w 2016 r., co już nie jest takie pewne w odniesieniu do dyrektora ośrodka pomocy społecznej. Moim zdaniem z uwzględnieniem przepisów kodeksu pracy obowiązki i odpowiedzialność za spis z natury powinny pozostać w jednostce obsługiwanej (szkole, domu pomocy społecznej itd.).
Jednostka obsługująca jest uprawniona do przetwarzania danych osobowych przetwarzanych przez jednostkę obsługiwaną w zakresie i celu niezbędnych do wykonywania zadań w ramach wspólnej obsługi tej jednostki. Czyli bardzo istotne znaczenie będą miały zapisy dotyczące zakresu obowiązków CUW czy urzędu, bo to one zdecydują, co będzie się działo z danymi osobowymi uczniów, pracowników, radnych, osób zatrudnionych na umowach cywilnoprawnych.
Zmiany w ustawach
Nowelizacja ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2013 r. poz. 330 ze zm.) wprowadziła zmiany w art. 4 ust. 5 oraz art. 11 ust. 2. Zmiana polega na tym, że kierownik jednostki nie zawsze będzie odpowiadał za księgi rachunkowe, ponieważ gdy będą obowiązywać odrębne przepisy (np. ustawa o finansach publicznych i ustawa o samorządzie gminnym, powiatowym lub województwa), a zostanie utworzony CUW lub obsługę będzie sprawował urząd, to kierownik CUW lub wójt, starosta bądź marszałek będą ponosić odpowiedzialność za księgi rachunkowe obsługiwanych jednostek. W mojej ocenie dalej za spis z natury będzie odpowiadał kierownik jednostki, np. dyrektor szkoły w szkole, kierownik zakładu komunalnego w zakładzie komunalnym. Oprócz tej zmiany wprowadzono zasadę, że jednostka może powierzyć prowadzenie ksiąg rachunkowych w przypadku jednostek sektora finansów publicznych – innej jednostce sektora finansów publicznych, na zasadach określonych w przepisach odrębnych. To będzie dotyczyć porozumienia między samorządowymi instytucjami kultury i innymi osobami prawnymi (niebędącymi przedsiębiorcami) a CUW czy urzędem sprawującym wspólną obsługę.
W przypadku jednostek pomocy społecznej w wyniku nowelizacji ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163 i 693) prawdopodobnie ośrodki pomocy społecznej wchłoną inne jednostki (do tej pory stanowiące osobne jednostki budżetowe gmin w wyniku połączenia) oraz powiatowe centra pomocy rodzinie wchłoną inne jednostki (do tej pory stanowiące osobne jednostki budżetowe powiatu) w wyniku połączenia, a w przypadku regionalnego ośrodka polityki społecznej wchłonie on inne jednostki budżetowe samorządu województwa. Połączeniu będą podlegały jedynie jednostki organizacyjne pomocy społecznej w danym samorządzie.
Bardzo ważne zmiany wprowadzono równocześnie w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) w art. 53 i 54. Kierownik jednostki nie odpowie za całość gospodarki finansowej, jeśli finanse jego jednostki (przez niego kierowanej) zostaną w sensie obsługi przekazane do CUW lub urzędu prowadzącego wspólną obsługę finansową. Kierownik CUW lub wójt, starosta bądź marszałek będzie odpowiedzialny za gospodarkę finansową oraz rachunkowość i sprawozdawczość jednostki obsługiwanej w zakresie obowiązków powierzonych uchwałą albo porozumieniem.
W przypadku wspólnej obsługi (CUW lub urząd) w jednostce obsługiwanej (szkole, domu pomocy społecznej itd.) nie zatrudnia się głównego księgowego. Zatem nie każda jednostka budżetowa będzie zatrudniała głównego księgowego. Aby tak się mogło stać, konieczne będzie podjęcie uchwały o wspólnej obsłudze.
Specyficzny przypadek od 1 stycznia 2016 r. będzie dotyczył przepisów o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, które przewidują możliwość zlecenia realizacji obsługi ekonomiczno-administracyjnej i organizacyjnej placówek wsparcia dziennego na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 tej ustawy (np. klubom sportowym). Takie samo rozwiązanie dotyczy placówek opiekuńczo-wychowawczych prowadzonych przez powiat.
Przejściowe przepisy
W wyniku przepisów przejściowych i nowelizacji ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) możliwość utworzenia wspólnej obsługi zyskują organ prowadzący będący osobą fizyczną lub osobą prawną (stowarzyszeniem, fundacją, spółką kapitałową, np. z o.o.) oraz ministrowie, a traci ją samorząd. Zgodnie z tymi przepisami przejściowymi w art. 48 ustawy z 25 czerwca 2015 r. zalegalizowano działanie w 2016 r. tzw. ZEAS-ów (jednostek obsługujących szkoły i przedszkola).
Wcześniej pomimo naciąganych interpretacji moim zdaniem ZEAS-y nie były w pełni legalne, ponieważ nie było odpowiednich odesłań w obowiązującej ustawie o finansach publicznych. Również do końca 2016 r. będzie mogła funkcjonować wspólna obsługa administracyjna, finansowa i organizacyjna żłobków, klubów dziecięcych lub ich zespołów. Podobnie ma się kwestia funkcjonowania utworzonych przez gminę lub powiat centrów administracyjnych do obsługi placówek wsparcia dziennego oraz utworzonych przez powiat centrów do obsługi placówek opiekuńczo-wychowawczych.
Podstawa prawna
Ustawa z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1045).
