Taka jest opinia rzecznika generalnego Trybunału Sprawiedliwości UE w polskiej sprawie, którą zapoczątkował spór gminy Wrocław z ministrem finansów. Wprawdzie Niil Jaaskinen pozostawia otwarte pytanie, czy jednostka gminna jest samodzielna, ale – według ekspertów – jego opinia może prowadzić do wniosku, że jednak jest inaczej. To oznaczałoby poważną zmianę w rozliczeniach VAT w samorządach.

Opinia poprzedza wyrok samego trybunału (C-276/14), który powinien zapaść niedługo. Na jego rozstrzygnięcie czeka 2,5 tys. gmin w Polsce i tysiące ich jednostek budżetowych (np. Wrocław ma ich prawie 300, a Warszawa – około tysiąca).

Ile jednostek budżetowych mają wybrane miasta

Ile jednostek budżetowych mają wybrane miasta

źródło: Dziennik Gazeta Prawna

Spór dotyczy tego, czy podatnikiem VAT jest wyłącznie gmina, czy również jej jednostki budżetowe gminy i kto w takim razie powinien rozliczać podatek.

Z pytaniem do TSUE zwrócił się Naczelny Sąd Administracyjny (postanowienie w sprawie I FSK 311/12).

Samodzielność i ryzyko

Kluczową kwestią jest to, czy jednostki budżetowe gmin prowadzą działalność gospodarczą samodzielnie. W tym zakresie rzecznik generalny TSUE nie zgodził się z polskim ministrem finansów, że do podmiotów prawa publicznego nie należy stosować kryterium samodzielności. Uznał, że w tym zakresie mają do nich zastosowanie te same kryteria, które są stosowane wobec podmiotów prywatnych. Liczy się zatem wykonywanie działalności we własnym imieniu, na własny rachunek i na własną odpowiedzialność, a także ponoszenie ryzyka gospodarczego.

Rzecznik wyjaśnił przy tym, że w przypadku jednostki publicznej nie chodzi o to, czy ponosi ona ryzyko gospodarcze swojej działalności, ale o to, czy inna jednostka ryzykuje swój majątek zamiast niej. Nie ma zatem znaczenia to, że gmina i jej jednostki budżetowe nie podlegają postępowaniu upadłościowemu – jak podnosił polski rząd. Gdyby stosować to kryterium, to nawet gmina nie byłaby podatnikiem VAT – zauważył Niil Jaaskinen. W jego ocenie ryzyko gospodarcze należy rozumieć szeroko.

Język bez różnicy

Rzecznik odniósł się również do argumentu polskiego rządu, że w różnych wersjach językowych pojawiają się odmienne zwroty dotyczące oceny prowadzenia działalności gospodarczej. W polskiej jest mowa o samodzielności, a w angielskiej i francuskiej o niezależności (ang. independently). Zdaniem rzecznika nie ma w tym jednak aż takiej różnicy, która miałaby znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Najlepsze narzędzia do oceny, czy jednostka budżetowa gminy prowadzi działalność samodzielnie, ma sąd krajowy – stwierdził Jaaskinen. Dlatego – jego zdaniem – to NSA powinien rozstrzygnąć, czy dana jednostka spełnia kryteria samodzielności.

Nie będzie odroczenia

Według rzecznika nie ma też potrzeby ograniczania w czasie skutków wyroku TSUE, a więc uznania, że miał on jedynie skutki co do przyszłości. Wniósł o to polski rząd, tłumacząc, że orzeczenie nieuznające jednostek budżetowych za odrębnych podatników VAT wpłynęłoby znacząco na dotychczasowe rozliczenia VAT i miałoby negatywne skutki dla całego sektora finansów publicznych. Niil Jaaskinen zwrócił uwagę na to, że trybunał stosował takie rozwiązanie w bardzo szczególnych okolicznościach, np. gdy istniało ryzyko poważnych skutków gospodarczych. Tymczasem polski rząd nie potrafił ich wskazać.

Rzecznik podkreślił, że jego opinia dotyczy wyłącznie gminnych jednostek budżetowych. Nie obejmuje więc innych jednostek organizacyjnych, takich jak np. zakłady budżetowe. ©?

Opinia rzecznika generalnego TSUE Niila Jaaskinena z 30 czerwca 2015 r. w sprawie C-276/14 Gmina Wrocław.

Trybunał może orzec jak NSA

Tak jak można było przewidywać, rzecznik generalny przychylił się do stanowiska gminy Wrocław i uznał, że jeśli przyjąć brak samodzielności gospodarczej, to gminne jednostki budżetowe nie spełniają warunków do uznania ich za odrębnych od gmin podatników VAT. Takie podejście jest w dużej mierze zbieżne z merytorycznym rozstrzygnięciem uchwały z 24 czerwca 2013 r. (sygn. akt I FPS 1/13), w której NSA uznał, że jednostki budżetowe nie spełniają kryterium samodzielności. Po wyroku trybunału NSA będzie musiał raz jeszcze to ocenić. Niemniej jednak wiele gmin już dokonało zmiany podejścia do rozliczeń VAT i konsoliduje swoje księgi podatkowe (w tym za okresy minione). Proces taki wymaga co prawda sporo pracy, ale jest to zadanie wykonalne. Co więcej, samorządy zaczynają dostrzegać wiele istotnych i wymiernych korzyści wynikających z nowego podejścia, jak np. możliwość prowadzenia wspólnej polityki podatkowej w ramach całej gminy, lepszą kontrolę/koordynację działań, zmniejszenie kosztów związanych z obsługą kontroli podatkowych, wyeliminowanie wątpliwości dotyczących odliczania VAT czy też skutków podatkowych transakcji pomiędzy poszczególnymi jednostkami.

Gminy mogą być zmuszone skorygować VAT

Michał Borowski doradca podatkowy, Crido Taxand

Michał Borowski doradca podatkowy, Crido Taxand

źródło: Dziennik Gazeta Prawna

Jeżeli Trybunał Sprawiedliwości UE podzieli stanowisko rzecznika generalnego, to konsekwencje będą bardzo znaczące dla całego sektora samorządowego i nie tylko. Tym bardziej że rzecznik nie widzi przesłanek do ograniczenia skutków wyroku jedynie do przyszłych rozliczeń VAT.

Będzie to oznaczać, że skorygowane będą musiały być dotychczasowe rozliczenia VAT sektora samorządowego, a zatem wysokość deklarowanego obrotu, kwot podatku do odliczenia, wysokość współczynnika VAT. Problemów z tym związanych będzie zapewne wiele, ale w szczególności konieczne będzie zweryfikowanie zasadności otrzymywanego dofinansowania unijnego w części dotyczącej VAT kwalifikowanego – w tym bowiem zakresie instytucje wdrażające mogą mieć bardzo restrykcyjne podejście.