■  Dziś Unia Europejska zdecyduje, czy Polska będzie mogła nadal po 1 stycznia 2008 r. stosować obniżone stawki VAT m.in. na książki, gastronomię. Dlaczego decyzja Unii jest tak ważna?

- Decyzja jest ważna z kilku powodów. Pierwszy najbardziej namacalny to możliwość stosowania przez Polskę obniżonych stawek podatku wobec wskazanych produktów do 2010 roku. Takie uprawnienie jest wyjątkiem od regulacji VAT w Unii Europejskiej i wynika bezpośrednio z Traktatu Akcesyjnego. Zgodnie z jego przepisami takie prawo wygasa 31 grudnia 2007 r. i 30 kwietnia 2008 r. (nieprzetworzone produkty rolne). W praktyce oznacza to brak podwyżek cen tych produktów dla ostatecznych konsumentów. Drugim istotnym powodem jest tzw. równe traktowanie wszystkich państw członkowskich. Wbrew powszechnej opinii system VAT w ramach Wspólnoty jest mocno zróżnicowany, szczególnie w zakresie polityki stawkowej. Dzieje się tak za sprawą zarówno tzw. derogacji (czyli prawa do odstępstw od systemu wspólnotowego) przyznawanych również przez Radę Unii, jak również zagwarantowanych odstępstw od tego systemu na bazie traktatów akcesyjnych. Do tej kategorii zaliczają się polskie uprawnienia do stosowania stawek obniżonych wobec niektórych kategorii produktów i usług.

■  Czy tylko Polska zabiega o przedłużenie preferencji w VAT?

- Nie. Stare państwa członkowskie, czyli te, które przystąpiły do Wspólnoty w ramach wcześniejszych rozszerzeń, dysponują znacznym polem manewru w zakresie polityki podatkowej w ramach VAT również w zakresie stawek. Przykładem może być tutaj Luksemburg - najbogatsze państwo Unii, które ma prawo do bezterminowego stosowania stawki superobniżonej (3-proc.) na bardzo szeroką gamę produktów, w tym na żywność. Drugim państwem, które można tu wymienić, jest Wielka Brytania, która może stosować stawkę 0 proc. w obrocie krajowym (również do żywności czy na produkty dziecięce).

■  Czy przy takich zmianach podatkowych na szczeblu unijnym potrzebna jest zgoda wszystkich państw UE? Wiadomo, że np. Dania i Niemcy nie chcą przedłużenia okresu dla stosowania preferencji w VAT. Francja natomiast silnie o to zabiega, zwłaszcza jeśli chodzi o niższe stawki VAT na gastronomię.

- Suwerenność w zakresie polityki podatkowej jest zazdrośnie strzeżona przez państwa członkowskie Wspólnoty. Decyzja musi być podjęta jednomyślnie przez wszystkie państwa. Sprzeciw choć jednego kraju uniemożliwia podjęcie decyzji. W przypadku negatywnego wyniku głosowania propozycja Komisji Europejskiej przepada.

■  Jakie elementy procedury są najważniejsze?

- Kluczowym punktem jest spotkanie Rady Unii Europejskiej w składzie ministrów finansów (w skrócie ECOFIN od angielskiej nazwy tej formacji rady Economic and Financial Affairs Council), która jako jedyna jest władna do podjęcia decyzji w tej sprawie. Jest to jednak tylko ukoronowanie całego procesu decyzyjnego. W sensie technicznym negocjacje są prowadzone przez ambasadorów państw członkowskich przy UE w ramach komitetu ambasadorów (COREPER II) - spotyka się on z zasady raz w tygodniu (w środy) oraz przez ekspertów z ministerstw finansów (grupy robocze). Grupy robocze wypracowują tekst propozycji (aktu prawnego), który następnie jest przekazywany ambasadorom, którzy decydują o przekazaniu go ministrom na spotkanie Rady UE. Decyzja ta podejmowana jest na ostatnim COREPERZE II przed spotkaniem Rady, czyli w omawianej przez nas dziś sprawie było to w zeszłą środę. Wtedy też została przygotowana ostateczna wersja dokumentu - projektu legislacyjnego.

Oznacza to, że ministrowie otrzymują już gotowy tekst aktu prawnego, co do którego muszą podjąć decyzje. Warto dodać, że niektórzy ministrowie finansów będą omawiać propozycje Komisji Europejskiej dotyczące m.in. polskich okresów przejściowych dwukrotnie. Dzieje się to za sprawą spotkania tzw. Eurogrupy, czyli nieoficjalnej kolacji ministrów finansów państw członków Unii Walutowej. Spotkanie odbywa się w wieczór poprzedzający spotkanie wszystkich ministrów finansów. Z racji jednomyślności wpływ na proces negocjacyjny projektodawcy - Komisji Europejskiej jest znikomy (choć uczestniczy ona w spotkaniu Rady), w praktyce może ona jedynie przedłożyć bądź wycofać propozycje. Jeszcze mniejsza jest rola Parlamentu Europejskiego, który w tej procedurze jest jedynie konsultantem. Oznacza to, że Komisja jednocześnie przekazuje projekt Radzie i Parlamentowi. Parlament wydaje o nim opinię, która może, ale nie musi, być wzięta pod uwagę przez legislatora, czyli Radę. Co gorsza, Parlament Europejski opiniuje pierwotną wersje propozycji Komisji, która podlega licznym modyfikacjom w ramach prac Rady Unii Europejskiej.

Podsumowując, procedura legislacyjna w zakresie prawa podatkowego sprowadza się w praktyce do negocjacji międzyrządowych.

■  Załóżmy, że Unia zgodzi się na dalsze stosowanie niższych stawek. Co będzie musiała zrobić Polska? Zmiany w ustawie o VAT nie są gotowe. Wątpliwe jest, aby w tak krótkim czasie zostały przygotowane. Czy przedłużenie okresów przejściowych możemy wprowadzić np. rozporządzeniem?

- Traktat, jak i dyrektywa są z definicji kierowane do rządów, które mają obowiązek implementacji postanowień tej ostatniej do krajowego porządku prawnego. Jej sposób zależy od państwa członkowskiego. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, możliwe jest bezpośrednie stosowanie przepisów prawa wspólnotowego, które powinno być implementowane do porządku prawnego, a taka implementacja nie została dokonana. Możliwe jest zatem bezpośrednie stosowanie prawa wspólnotowego wobec braku jego implementacji.

Trzeba jednak podkreślić, że w tym przypadku mamy do czynienia z rozwiązaniem fakultatywnym. Zarówno w Traktacie Akcesyjnym, jak i w propozycji przedstawionej przez Komisję użyto sformułowania - może stosować. W związku z tym nie ma obowiązku stosowania tych regulacji przez Polskę. Jest to sytuacja, która miała miejsce np. u naszego południowego sąsiada - Słowacji. Tam przez długi okres po przystąpieniu do Wspólnoty nie korzystano z przysługującego jej prawa do stosowania obniżonych stawek w zakresie VAT, które to, podobnie jak Polska, uzyskała na mocy Traktatu Akcesyjnego.

■  Zatem, jeśli polskie MF nie wprowadzi zmian w naszych krajowych regulacjach, obniżone stawki VAT nie będą obowiązywać, mimo że zgodzi się na nie Unia?

- Tak. W konsekwencji, jeśli polskie Ministerstwo Finansów nie wprowadzi stosownych regulacji, stawka obniżona nie będzie obowiązywać. Zmiana ustawy ze względu na proces legislacyjny wydaje się mało prawdopodobna. Trzeba jednak pamiętać, że ustawa o podatku od towarów i usług zawiera delegacje dla ministra finansów do obniżenia stawek podatku od towarów i usług dla dostaw niektórych towarów i świadczenia niektórych usług w konsekwencji uwzględnienia m.in. przepisów Wspólnoty Europejskiej w drodze rozporządzenia.

■  Teraz przedstawmy czarny scenariusz: Unia nie godzi się na przedłużenie obniżonych stawek VAT. Podatek na książki i gastronomię rośnie. Jakie to będzie mieć konsekwencje?

- Czarny scenariusz może mieć wielorakie barwy. Po pierwsze, przedłużenie obowiązywania może dotyczyć jedynie części naszych okresów przejściowych z tych przewidzianych w propozycji Komisji, np. wyłącznie obniżonej stawki na usługi restauracyjne. Podobnie zmianie może ulegać okres, na który mogłoby być przedłużone prawo Polski do stosowania obniżonych stawek. Legislatorem w procedurze konsultacji jest w praktyce Rada UE i może niemal dowolnie zmodyfikować przedłożoną przez Komisję propozycję.

Drugim możliwym rozwiązaniem jest brak ostatecznej decyzji podjętej przez ministrów finansów dziś i przeniesienie dyskusji na ten temat np. na forum Rady Europejskiej bądź kolejne spotkanie ministrów finansów w ramach Rady ECOFIN (zbierze się ona zapewne pod koniec stycznia 2008 r.).

Nieodległa historia pokazuje zastosowanie w praktyce tego rozwiązania. Z dniem 31 grudnia 2005 r. wygasł załącznik K do VI Dyrektywy, analogicznie jak w dzisiejszej dyskusji dotyczącej przedłużenia obowiązywania obniżonych stawek VTA, jego obowiązywanie zostało przedłużone do końca 2010 r. Odpowiednia dyrektywa została uchwalona 22 lutego 2006 r., a decyzje Rady w sensie prawnym, pozwalające na stosowanie stawek, Rada uchwaliła dopiero 7 listopada 2006 r. Dyrektywa weszła w życie retroaktywnie, czy z czasem wejścia w życie przed jej uchwaleniem.

Nie zmienia to jednak faktu, że państwa członkowskie stosowały obniżoną stawkę wobec usług z dawnego załącznika K VI Dyrektywy bez podstawy prawnej. W przypadku przedłużającej się dyskusji takie rozwiązanie byłoby również możliwe.

Trzecie, najbardziej pesymistyczne możliwe rozwiązanie, czyli jednoznaczne podjęcie decyzji o nieprzedłużaniu okresów przejściowych, będzie oznaczało wzrost cen wielu produktów.

maja 2004 r. od tego dnia Polska może stosować preferencyjne stawki VAT na niektóre towary i usługi

Rozmawiała Ewa Matyszewska