Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 24 czerwca 2013 r. (sygn. akt I FPS 1/13) podjętej w składzie siedmiu sędziów uznał, że jednostki budżetowe gmin nie są odrębnymi podatnikami VAT. Innymi słowy – podatnikiem jest tylko gmina. To rewolucyjne orzeczenie, bo przez wiele lat urzędy skarbowe nadawały takim jednostkom numery VAT. Status podatnika mają więc obecnie m.in. szkoły, przedszkola, żłobki czy ośrodki sportu.

Uchwała zapadła w sprawie Wrocławia, w którym funkcjonują 284 jednostki budżetowe, co w skali kraju nie jest bynajmniej rekordem.

9 lipca Ministerstwo Finansów wydało komunikat, w którym poinformowało, że koncepcję realizacji uchwały NSA w praktyce przedstawi po opublikowaniu uzasadnienia do niej. Stało się to na początku września, a treść uzasadnienia pokryła się z tym, co można było usłyszeć podczas ustnego ogłoszenia orzeczenia.

Kluczowa teza jest taka: gminne jednostki budżetowe przy wykonywaniu różnych czynności, w tym opodatkowanych VAT, nie są niezależne w dysponowaniu przyznanymi im środkami finansowymi: przychody i koszty każdej z nich są rozliczane w ramach budżetu gminy. Wynika tak z ustawy o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. nr 885 z późn. zm.). Dlatego nie mogą prowadzić samodzielnej działalności opodatkowanej VAT. Tym zajmuje się gmina.

Jeszcze przed wydaniem uchwały do NSA wpłynęło pismo ministerstwa, w którym podniesiono, że sąd nie powinien rozstrzygać problemu, zanim nie skieruje pytania prawnego do Trybunału Sprawiedliwości UE. Argumentowano, że sprawa ma fundamentalne znaczenie dla finansów publicznych.

Resort chciał, aby NSA zadał trybunałowi pytanie, czy gminne jednostki budżetowe mogą być uznane za podmioty samodzielnie wykonujące działalność gospodarczą w świetle dyrektywy 2006/112 w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej. NSA uznał, że nie ma potrzeby angażować w tę sprawę trybunału.

MF wciąż jednak próbuje. Świadczy o tym stanowisko pełnomocników ministerstwa z departamentu VAT w sprawie Poznania. Sprawa znalazła się na wokandzie WSA 10 września. Sąd kasacyjny wyrokiem o sygn. akt I FSK 700/12 ponownie odrzucił wniosek resortu o zadanie pytania prejudycjalnego do trybunału i w pełni podzielił tezy wynikające z czerwcowej uchwały NSA.

Zdaniem ekspertów resort nie odpuści, na co wskazuje m.in. to, że nadal nie ujawnia, jak wyobraża sobie praktyczną realizację wytycznych NSA. Być może ma nadzieję, iż któryś z trzyosobowych składów orzekających NSA zdecyduje się przenieść spór na forum unijne. W przeszłości tak już bywało – najpierw zapadała uchwała, a potem sprawą zajmował się unijny trybunał, gdzie nierzadko zapadało odmienne rozstrzygnięcie (np. uchwała NSA z 8 listopada z 2010 r., sygn. akt I FPS 3/10, oraz wyrok TSUE z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt C-224/11, w sprawie VAT od ubezpieczenia przedmiotu leasingu).

Nie ma podstaw, by uznać jednostki budżetowe gmin za podatników VAT

Należy zgodzić się z opinią NSA. Trybunał w wielu orzeczeniach wskazał przesłanki dotyczące samodzielnego (niezależnego) prowadzenia działalności gospodarczej danego podmiotu. W tym kontekście należy analizować status jednostek budżetowych, który z kolei wynika z krajowych przepisów, tj. ustawy o finansach publicznych i ustaw samorządowych. W świetle tych regulacji NSA słusznie uznał w uchwale, że jednostki budżetowe nie spełniają warunków pozwalających uznać je za odrębnych od gminy podatników VAT. Nie ma, moim zdaniem, podstaw, by w tym zakresie wprowadzać zmiany w przepisach ustawy o VAT, która musi być zharmonizowana z regulacjami unijnymi. Odmienne niż w uchwale NSA traktowanie jednostek budżetowych dla celów VAT możliwe byłoby jedynie w przypadku wprowadzenia zmian legislacyjnych do ustawy o finansach publicznych, które miałyby polegać np. na zwiększeniu niezależności finansowej takich jednostek i kwestii ponoszenia przez nie ryzyka ekonomicznego działalności.