Ponad połowa (57,6 proc.) osób, które naruszyły dyscyplinę finansów publicznych, uniknęło kary, ponieważ od jej wymierzenia odstąpiła komisja orzekająca – wynika ze sprawozdania z działalności Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (GKO) oraz zbiorczego sprawozdania z działalności komisji orzekających pierwszej instancji w 2010 roku.

Komisje uniewinniły ponad 30 proc. obwinionych.

Co więcej, jeśli komisja I instancji uznała kierownika jednostki (bo to oni głównie odpowiadają za naruszenie dyscypliny) za winnego, a on odwołał się do Głównej Komisji Orzekającej (komisja II instancji), to miał duże szanse na uniewinnienie. Ze 117 wydanych rozstrzygnięć GKO uniewinniła 25 osób, a tylko raz zaostrzyła karę.

Winne tej sytuacji są ciągle zmieniające się przepisy prawa oraz ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – wynika ze sprawozdania. Już w zeszłym roku powstały założenia do projektu nowej ustawy, jednak do dziś Ministerstwo Finansów nie przekształciło tych założeń w projekt.

Odpowiedzialność za finanse

Zgodnie z art. 4 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. nr 14, poz. 114 z późn. zm.) odpowiedzialności podlegają m.in. osoby wchodzące w skład organu wykonującego budżet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych, kierownicy tych jednostek, pracownicy, którym powierzono określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej oraz osoby gospodarujące środkami publicznymi przekazanymi podmiotom spoza tego sektora. Najczęściej jednak – jak wynika z orzecznictwa GKO – odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny podlega kierownik jednostki (rzadko główny księgowy), ponieważ jest on odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej jednostki.

Doktor Michał Bitner z Instytutu Nauk Prawno-Administracyjnych Uniwersytetu Warszawskiego przyznaje, że w ustawie określono tylko ogólny model staranności kierownika.

– Wymagania w stosunku do doświadczenia i wiedzy kierownika są ekstremalnie wysokie, a więc w praktyce nie sposób ich spełnić – przyznaje ekspert.

Agnieszka Kurowska, prawnik z Instytutu Zamówień Publicznych, wyjaśnia, że przepisy i orzecznictwo w sprawach związanych z dyscypliną finansów publicznych kształtują wzorzec kierownika. Ma on posiadać odpowiednie wykształcenie, kwalifikacje zawodowe, doświadczenie oraz indywidualne predyspozycje pozwalające na gromadzenie i wydatkowanie środków publicznych oraz gospodarowanie mieniem w imieniu kierowanej przez siebie jednostki w sposób zgodny z prawem, celowy, oszczędny, z poszanowaniem zasady uzyskania jak najlepszych rezultatów z poczynionych nakładów.

W efekcie – przyznaje nasza rozmówczyni – kierownik jednostki, przyjmując powierzone mu stanowisko, przyjmuje również pełną odpowiedzialność związaną z wykonywaniem tej funkcji.

Michał Bitner wyjaśnia, że w zasadzie nie przypisuje się odpowiedzialności ani organom kolegialnym (np. osobom wchodzącym w skład organu wykonującego budżet), ani tym bardziej osobom spoza sektora, które dysponują środkami publicznymi. W efekcie przepisy w tym zakresie są martwe.

Naruszenie dyscypliny

Mimo tak szerokiej odpowiedzialności kierownicy jednostek w większości przypadków nie ponoszą kary za naruszenia dyscypliny. Wyjaśnijmy, że naruszeniem może być np. zastosowanie złego trybu zamówienia publicznego, wydatkowanie pieniędzy bez upoważnienia, przekazanie dotacji z naruszeniem zasad jej udzielania, nieodprowadzenie składek ZUS za pracowników.

Powodów uniewinnienia może być bardzo wiele, w tym m.in. zmiana przepisów na korzyść obwinionego. Najczęstszym powodem jest jednak znikoma szkodliwość czynu.

Ze sprawozdania wynika, ża komisje odstępowały także od wymierzenia kary, jeśli obwiniony wcześniej nie był karany, przed naruszeniem wyróżniał się wzorowym wypełnianiem obowiązków, lub gdy podjął działania w celu wyeliminowania uchybień.

Jak przyznaje prof. Elżbieta Chojna-Duch z Katedry Prawa Finansowego Uniwersytetu Warszawskiego, czyny naruszające dyscyplinę finansów publicznych są często oderwane od złej woli urzędnika. Nie są też hamulcem przed poważniejszymi naruszeniami, w szczególności przestępstwami karnymi czy karnymi skarbowymi regulowanymi innymi ustawami. Michał Bitner uważa, że trudno robić zarzut kierownikowi jednostki z często nieuświadomionego naruszenia dyscypliny.

Patrząc na odsetek umorzonych spraw, nie sposób jednak nie odnieść wrażenia, że komisje szukają w postępowaniu obwinionego przesłanek, które pozwolą na odstąpienie od wymierzenia kary.