ANALIZA

Najwyższa Izba Kontroli oceniła system wykrywania i opodatkowania przychodów pochodzacych ze źródeł nieujawnionych jako kosztowny i nieskuteczny. W 19 skontrolowanych urzędach skarbowych przez dwa i pół roku uzyskano zaledwie 804 tys. zł dodatkowych wpływów. W tym samym czasie na wynagrodzenia pracowników zajmujących się tymi sprawami wydano trzykrotnie więcej. Wiceprezes Najwyższej Izby Kontroli - Stanisław Jarosz - nie zgadza się z tłumaczeniem ministra finansów, który twierdzi, że brakuje mu ludzi do wykonywania tych zadań.

- Ministerstwo Finansów do tej pory tylko pozorowało autentyczne zainteresowanie skutecznymi działaniami w zakresie nieujawnionych źródeł przychodów. Wytyczne resortu w tej sprawie pochodzą sprzed wielu lat, a ich jakość - delikatnie mówiąc - pozostawia wiele do życzenia - wyjaśnia Tomasz Ludwiński, przewodniczący Sekcji Krajowej Pracowników Skarbowych NSZZ Solidarność.

Jego zdaniem, problem leży też nie tylko po stronie MF czy urzędów. Dla podniesienia skuteczności działań w zakresie opodatkowania nieujawnionych źródeł przychodów niezbędne są nowe regulacje prawne, gdyż obecnie zasady postępowania w tym zakresie regulują tylko dwa artykuły ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. W związku z tym powstaje wiele wątpliwości interpretacyjnych w ich stosowaniu, czemu nie sprzyja także niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie.

- Swego czasu sugerowaliśmy, aby zamiast nękających przedsiębiorców kontroli skoncentrować się na wydatkach nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodów. Jak na razie nie widzimy odzewu w tej sprawie. Problemem jest pozyskiwanie informacji, na podstawie których pracuje się przy kontrolach w zakresie źródeł nieujawnionych - zauważa Tomasz Ludwiński.

Podkreśla również, że sytuacja nieco się poprawi po nowelizacji art. 20 ust. 3 ustawy o PIT, który od 1 stycznia 2007 r. pozwala na rozliczenie wydatków nie w skali roku, lecz na dzień ich dokonania.

- Złe wyniki kontroli NIK systemu wykrywania zatajanych przez podatników przychodów nie powinny spowodować rezygnacji z niego - apeluje Katarzyna Bieńkowska, doradca podatkowy w Dewey & LeBoeuf.

Dodaje, że przyczyn tego stanu rzeczy można by dopatrywać się w szczególności w tym, że brakuje, jak się wydaje, wstępnej selekcji i racjonalnego planowania, pozwalających na ograniczenie podejmowanych działań rzeczywiście do przypadków, gdy naruszenia są wykrywane i ściągany jest podatek. Organy dysponują szeroką gamą środków pozwalających na taką preselekcję. Mogą w prosty i szybki sposób zidentyfikować np. transakcje na znaczne kwoty oraz o wydatki realizowane przez osoby z tzw. sfery podwyższonego ryzyka.

- Skoncentrowanie się na rzeczywiście dużych transakcjach, a nie ściganiu za wszelką cenę babci z pietruszką oraz poprawa współpracy i wymiany informacji pomiędzy organami może poprawić efektywność - radzi Katarzyna Bieńkowska.

Od lat bez zmian

Eksperci podkreślają, że trudno bez analizy raportu NIK tylko na podstawie oceny, że system wykrywania i opodatkowania przychodów pochodzących ze źródeł nieujawnionych jest kosztowny i nieskuteczny, wyprowadzać zbyt daleko idące wnioski ogólne. Nie wiadomo, czy badano efekty wykrywania tylko tego źródła czy też innych nieprawidłowości.

Zdaniem mec. Doroty Szubielskiej, partnera w Chadbourne & Parke, faktem jest, że do tej pory nie przeprowadzono zasadniczych zmian w funkcjonowaniu administracji podatkowej, które byłyby podporządkowane najważniejszym ich funkcjom (rejestracja i obsługa podatników, pobór podatków, egzekucja zaległości podatkowych, kontrola), i nie dostosowano struktury organów do kategorii podatników (ponadnarodowe korporacje, duże jednostki, średni i mali podatnicy, pracownicy najemni).

- Zamiast tego mamy nakładanie się zadań z zakresu kontroli podatkowej wykonywanej przez urzędy kontroli skarbowej i urzędy skarbowe - w miejsce koordynacji wchodzi konkurencja między tymi organami. W takiej sytuacji zawodzą systemy selekcji spraw do kontroli, podatnicy są traktowani w sposób niekonsekwentny (i czasem nierzetelny), a wyniki kontroli nie są sprawdzane - podkreśla mec. Dorota Szubielska.

Dodaje, że brak regularnych ocen na szczeblu centrali różnego rodzaju kontroli w celu ustalenia ich efektywności pod względem liczby skontrolowanych podatników i oczekiwanych wyników oraz zapewnienia właściwego wykorzystania kadr zajmujących się kontrolą świadczy o tym, że mamy i nieefektywną, i nienowoczesną administrację podatkową.

Złe nastawienie urzędników

Tomasz Rysiak, prawnik w Kancelarii Magnusson, wskazuje, że wydaje się, że oprócz zasadnych z pewnością wniosków NIK w zakresie funkcjonowania urzędów skarbowych, powodem niskiej efektywności wykrywania nieujawnionych źródeł przychodu może być nastawienie urzędników. Z pewnością bowiem łatwiej jest dokonać sprawdzenia większej ilości informacji dotyczących niższych kwot niż jednej informacji, która może okazać się skomplikowaną i trudną do zakończenia sprawą.

- Dlatego też może się zdarzyć, że pomimo jakichkolwiek zmian w wytycznych kontroli urzędnicy nadal mogą celowo unikać pracy nad sprawami, które mogą powodować nadmierne trudności w ich rozwiązaniu. Dodatkowo efektywność kontroli przeprowadzanych przez urzędy jest obniżana poprzez niskie kwalifikacje urzędników wynikające często z dużej rotacji - tłumaczy Tomasz Rysiak.

Podpowiada, że dopóki płace, a co za tym idzie, kwalifikacje urzędników nie zostaną podniesione, nie należy się spodziewać znaczących zmian w efektywności przeprowadzanych kontroli.

Podatnik ma wyjście

Państwo może przyjąć różne strategie walki z zatajaniem dochodów. Oprócz rozwiązań natury organizacyjnej, ważne są też rozwiązania prawne zawarte w przepisach podatkowych. Na ten aspekt zwraca uwagę Marcin Baran, menedżer w Ernst & Young, który stwierdza w rozmowie z nami, że umożliwienie dokonania przez podatników korekt podatkowych po zakończeniu kontroli, a przed wydaniem decyzji miało w zamyśle zachęcać ich do ujawniania dochodów i zapłaty zaległego podatku wraz z odsetkami. Takie działanie powodowało bowiem odstąpienie przez organy skarbowe od ustalania podatku w oparciu o karną stawkę 75-proc. oraz uniknięcie przez podatnika odpowiedzialności karnej. Odzyskany podatek stawał się już natomiast podatkiem ze źródeł ujawnionych.

- Trudno stojąc z boku ocenić, czy to skądinąd rozsądne rozwiązanie wpłynęło na statystyki dotyczące wykrywalności przestępstw skarbowych oraz na wyliczenie wysokości odzyskanego podatku z nieujawnionych źródeł. Wiadomo za to na pewno, że ma ono szanse być skuteczne tylko w powiązaniu ze skuteczną działalnością aparatu skarbowego w zakresie wykrywania naruszeń prawa podatkowego - konkluduje Marcin Baran.

75 proc. wynosi podatek z nieujawnionych źródeł przychodów

POSTULUJEMY

Ministerstwo Finansów powinno opracować nowelizację przepisów, aby szczegółowo określić czynności związane z kontrolami nieujawnionych źródeł przychodów.

OPINIA

JAKUB LUTYK

rzecznik Ministerstwa Finansów

Należy mieć na uwadze, że NIK dokonała oceny efektywności pracy dziewięciu urzędów kontroli skarbowej na podstawie kwot wpłat podatników, które w znaczącej większości wynikają z decyzji wydanych przez organy kontroli skarbowej w okresach wcześniejszych, tzn. nieobjętych kontrolą NIK. W badanym okresie dziewięć skontrolowanych urzędów kontroli skarbowej wydało 806 decyzji na kwotę około 131 mln zł. Zaskarżone zostały 702 decyzje na łączną kwotę około 123 mln zł. Organy odwoławcze, w kontrolowanym przez NIK okresie, nie rozpatrzyły odwołań od prawie połowy wydanych decyzji na kwotę ponad 70 mln zł, z których to należności będą podlegały wpłacie po badanym okresie. Wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w komórkach do spraw nieujawnionych źródeł przychodu wyniosły w badanym okresie 45 mln zł.

Ministerstwo Finansów stwierdza, że wskazanych kosztów wynagrodzeń pracowników urzędów kontroli skarbowej nie można porównywać jedynie z wysokością ustaleń wynikających z decyzji wydanych w zakresie nieujawnionych źródeł przychodu. Inspektorzy kontroli skarbowej przed przeprowadzeniem kontroli z nieujawnionych źródeł przychodu w pierwszej kolejności przeprowadzają kontrole działalności gospodarczej podatników, ujawniają niezgłoszoną do opodatkowania działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach ogólnych oraz prowadzą kontrolę w zakresie rzetelności deklarowanych podstaw opodatkowania i wpłacania podatków w podatku dochodowym od osób fizycznych. Wyniki ustaleń z tych kontroli nie były jednak brane pod uwagę przez NIK przy ocenie efektywności działania dziewięciu urzędów kontroli skarbowej. Ponadto kontrole w zakresie nieujawnionych źródeł przychodu, co do zasady, obarczone są wysokimi kosztami ich prowadzenia, co wynika m.in. z ich długotrwałości i pracochłonności.

Niezwykle istotny jest fakt, że kwota wpływów z decyzji wydanych w zakresie nieujawnionych źródeł przychodu w I kwartale 2008 r. wyniosła ponad 13 mln zł. Ministerstwo Finansów nie podziela stanowiska NIK wskazującego, że koszty działalności skontrolowanych urzędów kontroli skarbowej są nieadekwatne do uzyskiwanych efektów pracy.