Przepis, który od 2017 r. miał zapobiec powtórnej kontroli, w praktyce okazał się mało pomocny. Mowa o art. 83b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (ustawa o s.d.g.), wprowadzonym w ramach „Pakietu 100 zmian dla firm”.

Miał on ograniczyć jeden z większych koszmarów polskich przedsiębiorców, czyli niekończące się kontrole podatkowe tego samego okresu rozliczeniowego.

Przed 2017 r. przepisy jak najbardziej na to pozwalały. Powtórna kontrola była niedopuszczalna, tylko gdy w danej sprawie wydana została decyzja ostateczna, a potem nie została ona uchylona ani nie stwierdzono jej nieważności (zgodnie z art. 282a par. 1 ordynacji podatkowej).

– W praktyce wystarczyło więc, że urzędnicy kończyli czynności sporządzeniem protokołu. Formalnie nie zamykało to danego postępowania. Potem nie było przeszkód, aby wznowić kontrolę – mówi Łukasz Warmiński, doradca podatkowy w WTA Warmiński Tax Attorneys.

Zwraca uwagę na to, że w ten sposób fiskus łatwo mógł ominąć ograniczenia z art. 165b par. 1 ordynacji. Zakazuje on wszczynania postępowania podatkowego po uprzedniej kontroli, jeśli od jej zakończenia minęło więcej niż pół roku.

– Alternatywą było więc wszczęcie kolejnej kontroli – wyjaśnia Łukasz Warmiński.

Były wielkie nadzieje

To wszystko od 2017 r. miało odejść do lamusa. Nowy art. 83b ustawy o s.d.g. wprowadził zasadę, zgodnie z którą fiskus nie może badać tego samego okresu, który już wcześniej skontrolował.

Równolegle jednak dodano dziewięć wyjątków, które pozwalają urzędnikom wszcząć ponowną kontrolę. Rząd uzasadniał zmiany zamiarem ulżenia przedsiębiorcom.

– Wyeliminowany miał być też swego rodzaju stan zawieszenia, w którym podatnik mógł żyć przez miesiące, a nawet lata, gdy po przeprowadzeniu kontroli organ podatkowy nie wszczyna postępowania – dodaje Kamil Wilczewski, konsultant w Taxpoint.

Góra urodziła mysz

Praktyka okazała się jednak inna. Ekspert Taxpoint przyznaje, że ciągle zdarzają się ponowne kontrole zbadanego już okresu.

Urzędnicy wykorzystują bowiem dość ogólne brzmienie wyjątków zapisanych w art. 83b ustawy o s.d.g. Jeśli więc np. podatnik przedstawi w zastrzeżeniach do protokołu nowe dowody, fiskus wszczyna kolejną kontrolę. Zdarza się też, że inaczej formułuje zakres kontroli (choć w praktyce jej przedmiot pokrywa się z tą przeprowadzoną wcześniej).

– Znam przypadek, gdy pierwsza kontrola, dotycząca rozliczeń za marzec-kwiecień 2014 r., miała na celu zbadanie transakcji z podatnikiem X, a w kolejnej, dotyczącej tego samego okresu, badano rzetelność deklarowanej podstawy opodatkowania i kwestionowano transakcje z tym samym podatnikiem. W praktyce była to powtórna kontrola – mówi Kamil Wilczewski.

Bez sprzeciwu i zażalenia

Przedsiębiorca, który chciałby przeciwko temu zaprotestować, w praktyce nie ma ku temu narzędzi. Nie pomoże złożenie sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ustawy o s.d.g., bo ten nie dotyczy takich sytuacji. Na dodatek, jeśli urzędnicy będą chcieli wykorzystać w postępowaniu podatkowym zdobyte już wcześniej dowody, to przedsiębiorca nie będzie mógł złożyć na to zażalenia, a tym samym i skargi do sądu wojewódzkiego (patrz ramka).

– Przyznanie przedsiębiorcom prawa do złożenia sprzeciwu w sytuacji, gdy urzędnicy rozpoczną powtórną kontrolę z naruszeniem prawa, to absolutne minimum – mówi Alicja Sarna, szef zespołu postępowań podatkowych w MDDP.

Podobnie obecny stan prawny ocenia Łukasz Warmiński. – Zakaz ponownej kontroli bez jakichkolwiek sankcji za jego złamanie to tylko ogólna niewiążąca dyrektywa – mówi ekspert. Zwraca uwagę na to, że kolejne badanie tego samego okresu nie tylko oznacza duży stres dla kontrolowanych, ale i podważa zaufanie podatników do państwa.

Zmian nie będzie

Na problem zwrócił też uwagę poseł Marek Wójcik (PO) w interpelacji nr 11027. On również wyraził zdanie, że zakaz ponownej kontroli w praktyce okazał się fikcją. Spytał więc, czy w związku z tym Ministerstwo Finansów planuje jakiekolwiek zmiany, które zwiększyłyby ochronę podatników przed urzędniczą samowolą.

Na takie zmiany jednak nie mamy co liczyć – wynika z odpowiedzi udzielonej 4 kwietnia przez szefa Krajowej Administracji Skarbowej Mariana Banasia. Wiceminister zapewnił, że „w przypadku ponownego wszczęcia kontroli podatkowej z naruszeniem art. 83b ustawy o s.d.g. podatnikowi przysługuje ochrona przewidziana w art. 180 par. 1 ordynacji podatkowej”.

Z przepisu tego wynika, że urzędnicy nie mogą wykorzystać w ewentualnym pokontrolnym postępowaniu podatkowym dowodów zgromadzonych z naruszeniem prawa. Wcześniej jednak musiałoby do niego dojść, a co do tego szef KAS się nie wypowiedział.

Na to, żeby miało dojść do zmiany, nie wskazuje również projekt ustawy – Prawo przedsiębiorców (która ma zastąpić ustawę o s.d.g.). Zaproponowany w nim art. 57 byłby kalką obecnych rozwiązań.

W sprawie stawek VAT

Z myślą o ochronie przedsiębiorców od 2017 r. wprowadzono także inny przepis. Budzi on mniej kontrowersji niż art. 83b ustawy o s.d.g.

Chodzi o art. 165c ordynacji podatkowej, który zakazuje wszczynania postępowania podatkowego, jeśli przy ponownej kontroli urząd zmieni zdanie i uzna, że wbrew wcześniejszym ustaleniom stawka VAT, którą stosował podatnik, była nieprawidłowa. W takiej sytuacji kontrolowanego ma chronić protokół z pierwszej kontroli.

Od tej zasady też jednak są wyjątki. Protokół poprzedniej kontroli nie ochroni podatnika m.in. w sytuacji, gdy był oparty na fałszywych dowodach albo gdy po jego sporządzeniu na jaw wyszły istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub inne dowody pierwotnie nieznane fiskusowi, w tym wskazujące na nadużycie prawa w VAT.

OPINIA

Podatnik nie złoży zażalenia, a więc i skargi do sądu

Z odpowiedzi szefa KAS Mariana Banasia na interpelację poselską (nr 11027) wynika, że efektem wprowadzenia nowego przepisu jest przerzucenie ewentualnego sporu o zasadność wszczęcia ponownej kontroli na płaszczyznę wyłącznie procesową. Mam tu na myśli kwestię dopuszczalności dowodów z takiej kontroli. Jak wskazał wiceminister, nie będzie ich można użyć w postępowaniu pokontrolnym. Takie podejście jednak w żaden sposób nie przełoży się na „poprawę otoczenia prawnego przedsiębiorcy”. Organom nie zostanie bowiem odebrane samo uprawnienie do wszczęcia ponownej kontroli.

To doprowadzi do sytuacji, w której będą one na wszelkie możliwe sposoby argumentować, że zakres powtórnej kontroli jest inny od poprzedniej. To zaś będzie oznaczać, że nie doszło do naruszenia prawa. Fiskus będzie mógł więc wykorzystywać zdobyte już dowody w dalszym postępowaniu.

Na takie postępowanie nie będzie służyło podatnikowi zażalenie, a więc nie złoży on też skargi do sądu administracyjnego.

Ewentualne zarzuty co do zebrania dowodów w sposób sprzeczny z prawem może podnieść dopiero podczas postępowania sądowego będącego następstwem wydania decyzji wymiarowej. To jednak może nie nastąpić prędko, a w   świetle celów, jakie przyświecały zmianom, jest stanowczo niewystarczające.