Gliwice chcą rozliczać VAT nie tylko ze swoimi jednostkami budżetowymi, ale też z powiatowymi służbami, inspekcjami i urzędami, takimi jak powiatowy urząd pracy, powiatowy inspektorat nadzoru budowlanego oraz komenda miejska Państwowej Straży Pożarnej.
Miasto (na prawach powiatu) złożyło już w tej sprawie wniosek do Trybunału Konstytucyjnego (sygn. K 5/22). Z odpowiedzi Gliwic na pytanie DGP wynika, że nie chodzi o korzyści finansowe, lecz dopełnienie procesu centralizacji VAT.
Sceptycznie do tego pomysłu podchodzi Janina Fornalik, doradca podatkowy i partner w MDDP Michalik, Dłuska, Dziedzic i Partnerzy.
– Lepiej byłoby utrzymać status quo, skoro praktyka rozliczeń w tym zakresie jest już ugruntowana od 2017 r. – mówi ekspertka. Zwraca uwagę na to, że mowa jest o jednostkach mających specyficzny status – organów administracji zespolonej utworzonych przez administrację rządową.
Ponadto – jak przypomina ekspertka – powiatowe jednostki jako odrębni podatnicy są dziś w dużej mierze poza VAT lub są z niego zwolnione podmiotowo. Po centralizacji rozliczeń VAT miałyby więc dużo więcej pracy, ponieważ musiałyby rozliczać nawet niewielkie kwoty VAT, np. z tytułu najmu.
– Samorządom nie jest dziś potrzebna kolejna rewolucja w VAT, zwłaszcza że korzyści finansowe z takiej centralizacji byłyby niewielkie, jeśli w ogóle – mówi Janina Fornalik.
Co na to NSA
W tej sprawie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 28 sierpnia 2020 r. (sygn. akt I FSK 1870/17) orzekł, że „funkcjonujące na poziomie powiatu jednostki takie jak: powiatowy urząd pracy, komenda miejska Państwowej Straży Pożarnej, powiatowy inspektorat nadzoru budowlanego nie podlegają centralizacji rozliczeń w VAT”.
NSA nie znalazł bowiem argumentu za tym, by uznać je za samodzielnie wykonujące działalność. Wskazał, że mimo ich zespolenia ze starostą pozostają one organami administracji rządowej, a wykonując zadania powiatu, czynią to we własnym imieniu (a nie powiatu) i mają do pomocy własny aparat pomocniczy.
Nie są one organami powiatu ani nie podlegają tym organom służbowo (brak zwierzchnictwa służbowego).
NSA wyjaśnił też, że powiaty nie ponoszą odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody za działania lub zaniechania powiatowych inspektoratów nadzoru budowlanego oraz komendy powiatowej PSP. Tworzenie tych jednostek nie jest uzależnione od woli samorządowego organu administracji.
Sąd zwrócił także uwagę na to, że powiatowe inspektoraty, służby i straże są finansowane z budżetu państwa, co oznacza ich samodzielność i niezależność. Przemawia to za tym, by nie były objęte centralizacją rozliczeń VAT – orzekł.
Gliwice się z tym jednak nie zgadzają.
Wyrok TSUE
Przypomnijmy, że samorządy musiały scentralizować swoje rozliczenia VAT do 1 stycznia 2017 r. Taki obowiązek nałożyła na nie ustawa z 5 września 2016 r. (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 280). Impulsem do jej wydania był wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z 29 września 2015 r. w sprawie gminy Wrocław (sygn. C-276/14). Trybunał stwierdził, że gmina wraz ze swoimi jednostkami organizacyjnymi jest jednym podatnikiem VAT.
Dzięki centralizacji samorządom udało się zaoszczędzić miliony złotych, bo odzyskały VAT zapłacony przy inwestycjach.
Orzeczenie trybunału dotyczyło wyłącznie jednostek budżetowych. W wyroku tym – jak podkreśla Janina Fornalik – TSUE w ogóle nie odniósł się do tego typu jednostek, które chciałyby scentralizować Gliwice.
Tylko utworzone
Od początku zwracały na to uwagę również Ministerstwo Finansów i organy podatkowe. Tłumaczyły, że centralizacja obejmuje tylko jednostki budżetowe utworzone przez samorząd terytorialny w celu wykonywania zadań publicznych przypisanych temu samorządowi. Podlegają jej więc np. domy pomocy społecznej, szkoły, domy kultury.
Centralizacja nie obejmuje natomiast takich jednostek jak powiatowe inspektoraty nadzoru budowlanego, komendy miejskie Państwowej Straży Pożarnej oraz powiatowe urzędy pracy. Nie są one bowiem utworzone przez miasto.
Taką interpretację otrzymały m.in. Gliwice (z 17 lutego 2017 r. sygn. 2461-IBPP3.4512.790.2016.2.ASz.). Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach wyjaśnił w niej, że jeżeli jednostka budżetowa nie została utworzona przez JST (a więc powstała z mocy prawa lub została utworzona bądź powołana przez inny podmiot), to nie podlega centralizacji.
Gliwice się z tym nie zgodziły. Uważały, że powiatowe inspektoraty i komendy miejskie PSP są pełnoprawnymi jednostkami budżetowymi w rozumieniu ustawy o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.). Spełniają też wszystkie cechy, aby uznać, że nie są odrębnym podatnikiem VAT. Nie są bowiem ani samodzielne, ani niezależne, nie dysponują własnym mieniem, pokrywają wydatki z budżetu miasta, nie ponoszą ryzyka gospodarczego – wskazywało miasto.
Zwróciło też uwagę na to, że zarówno PINB, jak i komenda miejska PSP są w świetle przepisów o finansach publicznych takimi samymi jednostkami budżetowymi jak te, które zdaniem MF podlegają centralizacji, np. szkoły.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał te argumenty za zasadne i uchylił interpretację, ale NSA przyznał rację fiskusowi (wspomniany wyrok o sygn. akt I FSK 1870/17).
Skarga konstytucyjna
Gliwice uważają jednak, że wykładnia MF i NSA jest nieprawidłowa. Zdaniem miasta centralizacja w tym zakresie byłaby jak najbardziej zgodna z dyrektywą VAT oraz orzecznictwem TSUE, w tym również wyrokiem w sprawie Gminy Wrocław.
Dlatego Rada Miasta Gliwice złożyła wniosek do Trybunału Konstytucyjnego.
Zdaniem Janiny Fornalik kluczowa dla sprawy będzie odpowiedź na pytanie, czy faktycznie tego typu jednostki bud żetowe prowadzą niezależną działalność w rozumieniu VAT, czy są zależne od JST.
– Jak widać po wyrokach sądów administracyjnych, pojawiają się zarówno argumenty za, jak i przeciw – mówi ekspertka. Nie wyklucza, że ten spór również mógłby rozstrzygnąć dopiero TSUE.
Cel i korzyści
Janina Fornalik zastanawia się natomiast, po co centralizować pozostałe jednostki, skoro nie przyniosłoby to większych korzyści finansowych. Z pewnością natomiast przybyłoby im pracy.
– Teraz jako odrębni podatnicy zwykle w ogóle nie rozliczają podatku VAT, ponieważ ich działalność zasadniczo nie podlega opodatkowaniu tym podatkiem ze względu na to, że realizują one zadania publiczne. Natomiast jeśli mają jakieś czynności opodatkowane (np. najem), to mogą korzystać ze zwolnienia podmiotowego do 200 tys. zł rocznego obrotu – przypomina ekspertka.
Po centralizacji rozliczeń musiałyby one rozliczać nawet niewielkie kwoty VAT.
W odpowiedzi na pytanie DGP Gliwice poinformowały, że nie szacowały korzyści finansowych z centralizacji, o którą się ubiegają.
Miasto uważa natomiast, że wygrana byłaby „dopełnieniem” rewolucji VAT w jednostkach samorządu terytorialnego.
„Kilka lat temu Wrocław rozpoczął proces centralizacji, a wygrana przez Gliwice byłaby uwieńczeniem tego procesu. Podobnie jak niegdyś Wrocław, tak teraz Gliwice mogłyby być postrzegane jako lider procesu i wyznaczający tu właściwe standardy” – napisało miasto w e-mailu do redakcji.
Dodało, że „docelowo można by poprzez taką pełną centralizację VAT jeszcze bardziej unaocznić decydentom krajowym, że JST faktycznie odpowiadają za olbrzymi wycinek gospodarki”. Może byłoby to jakimś dodatkowym impulsem do działań w kierunku lepszego dofinansowania JST – zakłada miasto.
