rozwiń ›

Nowelizacja ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, która weszła w życie 1 stycznia 2025 r., miała na celu precyzyjne zdefiniowanie ustawowych pojęć oraz dostosowanie przepisów prawa do aktualnych realiów gospodarczych i orzecznictwa sądów administracyjnych. Zmiany te koncentrowały się głównie na doprecyzowaniu definicji budowli.

Niestety, pomimo podjętych działań nowe przepisy nie tylko nie zwiększyły pewności prawnej, ale również wprowadziły dezorientację zarówno wśród podatników, jak i organów podatkowych. Nowe regulacje zawierają bowiem wiele niejasności oraz niedookreślonych pojęć, których interpretacja stała się znaczącym wyzwaniem.

Wydawać by się więc mogło, że naturalną reakcją podatników na zmianę przepisów prawnopodatkowych będzie częstsze występowanie o indywidualne interpretacje przepisów. To narzędzie, które służy przede wszystkim ochronie podatnika, pomagając dowiedzieć się, jak dany przepis powinien być stosowany w konkretnej sytuacji. Podatnik otrzymuje oficjalne stanowisko organu, które pozwala mu działać ze świadomością, że jego podejście jest zgodne z interpretacją przepisów. Paradoksalnie jednak mimo narastających wątpliwości co do nowych przepisów regulujących opodatkowanie nieruchomości liczba wydanych indywidualnych interpretacji przez lokalne organy podatkowe jest zaskakująco niska.

Interpretacje podatkowe w liczbach

Z danych Ministerstwa Finansów wynika, że liczba wniosków o interpretację w zakresie podatku od nieruchomości jest zdecydowanie niższa niż w przypadku innych podatków, takich jak VAT czy CIT. Według statystyk (odpowiedź na interpelację poselską nr 8239):

  • w 2022 r. wydano 183 interpretacji indywidualnych dotyczących podatku od nieruchomości (w przypadku podatków centralnych: 24 231 oraz 2 245 wiążących informacji stawkowych).
  • w 2023 r. wydano 150 interpretacji indywidualnych dotyczących podatku od nieruchomości (w przypadku podatków centralnych: 23 080 oraz 2 103 wiążących informacji stawkowych).
  • w 2024 r. wydano 187 interpretacji indywidualnych, w tym 163 dotyczących podatku od nieruchomości (w przypadku podatków centralnych: 25 034 oraz 2 754 wiążących informacji stawkowych).

Dlaczego tak mało interpretacji

Analiza przedstawionych danych wskazuje na znaczną dysproporcję w liczbie wydawanych interpretacji w zakresie podatku od nieruchomości w porównaniu do podatków tzw. centralnych. Mając na uwadze, że organem podatkowym w zakresie podatku od nieruchomości jest wójt, burmistrz bądź prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce położenia danej nieruchomości, a gmin w Polsce jest 2479 (w tym 302 gminy miejskie, 718 gmin miejsko-wiejskich i 1459 gmin wiejskich), to statystycznie w 2024 r. na każdą gminę przypadało zaledwie 0,075 interpretacji!

Dlaczego przedsiębiorcy, mając możliwość uzyskania wiążącej interpretacji przepisów podatkowych w zakresie posiadanych obiektów budowlanych, w praktyce rzadko z niej korzystają? Jedną z głównych przyczyn tej sytuacji jest obawa podatników przed niekorzystnym rozstrzygnięciem. W przeciwieństwie do interpretacji w zakresie podatków tzw. centralnych, które to interpretacje są wydawane przez wyspecjalizowany podmiot – dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, interpretacje dotyczące podatku od nieruchomości wydaje sam organ podatkowy, czyli wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a więc ten sam podmiot, który później decyduje o wysokości zobowiązania podatkowego. To budzi uzasadnione obawy o bezstronność i obiektywizm. Organ podatkowy, będący jednocześnie beneficjentem wpływów z podatku od nieruchomości, ma naturalny interes w przyjmowaniu interpretacji korzystnych dla siebie, a nie dla podatnika. W efekcie znaczna część interpretacji zawiera stanowiska potwierdzające prawo gminy do poboru wyższych kwot podatku.

Podatnicy obawiają się więc, że zamiast uzyskać ochronę, zwrócą uwagę organu na kwestie, które dotąd nie były przedmiotem analizy. Boją się, że złożenie wniosku o interpretację może skutkować utrwaleniem niekorzystnej dla nich wykładni przepisów, którą następnie trudno będzie podważyć. Co więcej, złożenie wniosku wymaga czasu, nakładów, a często również zaangażowania doradców podatkowych. W połączeniu z wysokim ryzykiem niekorzystnego rozstrzygnięcia, wielu podatników uznaje, że lepiej pozostać przy własnej ocenie sytuacji lub w razie sporu bronić się dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Zmiany prawa od 1 stycznia 2025 r.

W przeciwieństwie do interpretacji w zakresie podatków tzw. centralnych, interpretacje dotyczące podatku od nieruchomości nie są gromadzone w żadnym centralnym rejestrze. Aby je odnaleźć, należy przejrzeć 2479 Biuletynów Informacji Publicznych (BIP) wszystkich gmin, co samo w sobie jest karkołomnym zadaniem.

Przeszukując BIP-y kilkuset większych samorządów, znaleźliśmy zaledwie kilkadziesiąt interpretacji indywidualnych aktualnych na maj 2025 r., z czego większość nie dotyczyła podatku od nieruchomości, a opłaty skarbowej. Część z nich opisał już DGP w artykule „Podatek od nieruchomości. Są już pierwsze interpretacje” (DGP nr 81/2025).

Opodatkowanie kontenerów

Jedna z cytowanych przez DGP interpretacji dotyczyła opodatkowania kontenerów wykorzystywanych w działalności gospodarczej. Wydał ją 6 lutego 2025 r. prezydent Rzeszowa (FN-310.1.2025). Uznał, że kontenery – mimo braku trwałego związania z gruntem oraz ich mobilnego charakteru – powinny być klasyfikowane jako budowle. Interpretacja ta wzbudziła liczne kontrowersje w środowisku doradców podatkowych oraz przedsiębiorców, ponieważ ignoruje nie tylko dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, ale także zasady wykładni oraz stanowisko Ministerstwa Finansów.

Prezydent Rzeszowa słusznie zauważył, że kontenery trwale związane z gruntem zostały wymienione wprost w pozycji 10 załącznika nr 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Niemniej jednak nie można zgodzić się z organem, że mobilne kontenery umieszczone na betonowych bloczkach lub kostce spełniają definicję trwałego związku z gruntem. Organ całkowicie pominął językowe znaczenie słowa „połączenie”. Szczególnie kontrowersyjny wydaje się argument, iż „w definicji trwałego połączenia z gruntem nie ma określenia, że to połączenia ma być „na zawsze”, „nieodłączalne”, a ma być jedynie „stabilne” i „stawiać czoło warunkom atmosferycznym”.

Interpretacja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z intencją ustawodawcy. W uzasadnieniu do projektu nowelizacji (str. 19) napisano bowiem: „Obiektami trwale związanymi z gruntem nie będą dowolne obiekty, których masa lub konstrukcja powodują, że nie ulegają one przesunięciu przez czynniki atmosferyczne, w tym np. kontenery mobilne, niepołączone w żaden sposób z podłożem. Reasumując, trwałe związanie z gruntem nie obejmuje sytuacji, w której dany obiekt został jedynie posadowiony na gruncie w ten sposób, że stawia opór czynnikom zewnętrznym, a brak jest natomiast elementu połączenia (np. kontenery mobilne)”. Interpretacja prezydenta Rzeszowa jest więc jaskrawym przykładem tego, jak przepisy po nowelizacji mogą być wykorzystywane do maksymalizacji wpływów budżetowych, wbrew obiektywnej wykładni prawa.

Doki przeładunkowe

Kolejnym przykładem profiskalnej wykładni przepisów, które weszły w życie 1 stycznia 2025 r., jest również cytowana przez DGP interpretacja z 23 stycznia 2025 r. dotycząca opodatkowania doków przeładunkowych (WPW.310.1.2024). Prezydent Tarnowa uznał w niej, że doki przeładunkowe, których część wystaje poza obrys budynku, to budowle. Taka wykładnia budzi niepokój, ponieważ w okresie obowiązywania wcześniejszych regulacji doki przeładunkowe nie były przedmiotem szczególnego zainteresowania organów podatkowych. W odniesieniu do wcześniejszych przepisów, doprecyzowanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 września 2011 r. (P 33/09), doki przeładunkowe nie mogły być uznawane za urządzenia budowlane. Organy podatkowe zasadniczo tego nie kwestionowały, a pojedyncze próby podważenia takiej wykładni były zatrzymywane już na etapie wojewódzkich sądów administracyjnych.

Można wprawdzie zrozumieć wykładnię uznającą doki za urządzenia budowlane w kontekście nowych przepisów, ale powinna być ona poparta upewnieniem się, że dany obiekt nie jest częścią budynku, a tego prezydent Tarnowa nie uczynił.

Magazyny i nagrobki

W Raciborzu wydano natomiast 29 kwietnia 2025 r. interpretację dotyczącą magazynu na sól drogową (FN.310.1.2025). Choć uwzględniła ona w całości stanowisko podatnika, to trudno ją uznać za prawidłową. Opisany bowiem magazyn jest zbudowany z drewnianych bali oraz stali i jest posadowiony na ławowych fundamentach żelbetowych. Zachodzą zatem uzasadnione wątpliwości, czy taka konstrukcja nie powinna zostać uznana – wbrew stanowisku prezydenta miasta i samego podatnika – za budynek.

Organ nie podjął jednak szczegółowych ustaleń i nie skierował do podatnika pytań uzupełniających, w całości się z nim zgadzając. Utrzymanie takiej wykładni może doprowadzić do opodatkowania jako budowli budynków magazynowych, co jest również sprzeczne z uzasadnieniem do nowelizacji obowiązującej od 1 stycznia 2025 r.

Z kolei prezydent Białegostoku uznał 30 kwietnia 2025 r. (DFN-VII.3120.11.2025), że kolumbaria na cmentarzach są obiektami budowlanymi podlegającymi opodatkowaniu. Klasyfikacja tych obiektów jako budynków lub budowli zależy od tego, która z definicji w większym stopniu odpowiada charakterystyce konkretnego obiektu. Co więcej i co budzi największe zdziwienie, organ stwierdził, że działalność samorządowego zakładu budżetowego, który zajmuje się pochówkiem zmarłych, przeprowadzaniem ekshumacji oraz administracyjną obsługą pogrzebów na cmentarzu komunalnym, jest działalnością gospodarczą o charakterze zarobkowym. Takie stwierdzenie jest niezgodne z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych.

Potrzeba reformy wydawania interpretacji

Naszym zdaniem, aby interpretacje indywidualne w zakresie podatku od nieruchomości mogły rzeczywiście służyć ochronie praw podatników, konieczna jest zmiana modelu ich wydawania, np. przez przekazanie kompetencji interpretacyjnych niezależnemu, wyspecjalizowanemu organowi centralnemu. To zagwarantowałoby większą bezstronność i ujednoliciłoby praktykę. Dopóki będą one wydawane przez te same organy podatkowe, które są zainteresowane utrzymaniem określonego poziomu wpływów z podatku, dopóty trudno oczekiwać, by podatnicy masowo zaczęli z nich korzystać.

Co więcej, w przypadku podatku od nieruchomości zdecydowanie brakuje jednolitej linii interpretacyjnej między gminami, gdzie identyczne stany faktyczne są różnie oceniane w zależności od lokalnej praktyki. Brakuje także centralnego rejestru interpretacji podatkowych w zakresie podatku od nieruchomości.

Stworzenie ogólnodostępnej, centralnej bazy interpretacji w zakresie podatku od nieruchomości, na wzór systemu Eureka, byłoby korzystne zarówno dla podatników, jak i samych gmin jako organów podatkowych. Wspierałoby jednolitość stosowania prawa i w dłuższej perspektywie przyczyniłoby się do większego zaufania do instytucji podatkowych.

Obecnie jednak nie ma co oczekiwać na zmianę, bo Ministerstwo Finansów w odpowiedzi z 12 marca 2025 r. na interpelację poselską nr 8239 wprost wskazało, że nie planuje wprowadzania zmian w zakresie wydawania przedsiębiorcom interpretacji indywidualnych dotyczących podatku od nieruchomości. W rezultacie, mimo nowelizacji przepisów dotyczących podatku od nieruchomości, podatnicy pozostają wciąż w stanie niepewności, pozbawieni skutecznego instrumentu ochrony swoich interesów prawnych. ©℗