Subskrybuj nas na Youtube
DEBATA: Projekt specustawy centralizującej VAT w samorządach został na początku lipca przyjęty przez rząd i trafił do Sejmu. Obowiązkowa zmiana w rozliczeniach gmin i ich jednostek oraz zakładów budżetowych ma nastąpić 1 stycznia 2017 r. Już teraz część samorządów ma problemy z korygowaniem VAT za okresy wsteczne, z liczeniem prewspółczynnika oraz ze zwrotem środków unijnych w sytuacji, gdyby okazało się, że VAT związany z realizacją projektu inwestycyjnego nie jest wydatkiem kwalifikowalnym.
Warszawa jest kolejnym miastem po Poznaniu, które dokonało już centralizacji VAT. Nastąpiło to 1 stycznia 2016 r. Czy Warszawa korygowała VAT za okresy wsteczne? Jakie są państwa doświadczenia?
/>
Maria Cuper-Wagner Zgodnie z wdrożonymi wcześniej i powszechnie akceptowanymi przez organy podatkowe procedurami m.st. Warszawa już od dawna dokonywało oceny przepływu środków finansowych i ich właściwej alokacji, zgodnie z zasadą – inwestuje ten, kto w przyszłości będzie osiągał przychody. Takie same zasady miały zastosowanie w odniesieniu do środków finansowych otrzymanych z funduszy europejskich. W wyniku takich działań, jeśli było to tylko możliwe, wszelkie odliczenia podatku naliczonego były dokonywane na bieżąco, a odzyskany w ten sposób VAT był zgłaszany jako wydatek niekwalifikowalny. Tylko w przypadkach, gdy nie było takiej możliwości, nieodliczony VAT był zgłaszany jako wydatek kwalifikowalny. W efekcie, w związku z dokonaną centralizacją, praktycznie nie zachodzi konieczność korekt rozliczeń VAT za okresy wsteczne.
Natomiast dokonywane były i będą (jeżeli zajdzie taka potrzeba) korekty związane z normalnym (bieżącym) funkcjonowaniem miasta. Dotyczą one równie rozliczeń sprzed centralizacji. W każdej z takich korekt składane jest również oświadczenie, że nie jest ona związana z wyrokiem TSUE (C-276/14) w sprawie gminy Wrocław.
/>
Michał Borowski Organy podatkowe działają tak, jakby specustawa już obowiązywała. Musimy jednak pamiętać, że nawet gdyby nie było specustawy, to i tak centralizacja by nastąpiła, z powodu wyroku TSUE, który podważył dotychczasową praktykę odrębnych rozliczeń gmin i ich jednostek budżetowych.
Gdyby nie było specustawy, to należałoby przyjąć, że gmina i jej jednostki budżetowe były jednym podatnikiem. Ministerstwo Finansów nie mogłoby więc argumentować, że nie należy korygować VAT za okresy wsteczne.
Trzeba także pamiętać, że zarówno Warszawa, jak i inne miasta, mają interpretacje indywidualne wydane po uchwale NSA z 2011 r. (stwierdzała ona – podobnie jak później TSUE – że gmina i jej jednostki są jednym podatnikiem), że są odrębnymi od swoich jednostek podatnikami VAT. A więc działały w zaufaniu do organów podatkowych.
/>
Agnieszka Bieńkowska Biorąc pod uwagę obecny stan prawny, fiskus nie ma prawa żądać centralizacji na zasadach przewidzianych w specustawie i uzależniać prawa do odliczenia VAT od jej przeprowadzenia. Na chwilę obecną mamy jedynie projekt ustawy o centralizacji, a nie można go traktować tak, jakby ustawa obowiązywała.
Zasady odliczania podatku naliczonego za okresy wsteczne będą niewątpliwie problemem dla wielu gmin. Przykładowo jeśli samorząd zdecyduje się złożyć korekty VAT za 5 lat wstecz, to zgodnie z projektem specustawy stosowanie odliczenia z uwzględnieniem współczynnika (proporcji sprzedaży opodatkowanej i zwolnionej z VAT) będzie wyglądać inaczej niż według zasad wynikających z aktualnego stanu prawnego (gdy specustawa nie obowiązuje). W pewnym momencie będziemy więc mieli dualizm, polegający na tym, że samorządy, które już dokonały centralizacji, będą traktowały pewne kwestie inaczej niż te, które będą korygowały podatek naliczony po wejściu w życie specustawy.
Michał Borowski Musimy pamiętać o tym, że przed wyrokiem TSUE w sprawie gminy Wrocław korekty również były możliwe, tyle że argumentacja była inna. Sądy przyznawały, że gmina ma prawo do odliczenia VAT, nawet jeśli sprzedaż realizuje inna jednostka. Argumentację sądów wspierało orzecznictwo TSUE (np. w sprawie Kopalnii Odkrywkowej Polski Trawertyn).
/>
Wojciech Kotala Myślę, że w praktyce, przed wyrokiem TSUE, większość gmin wykorzystywała argumentację centralizacyjną tylko w odniesieniu do inwestycji, które nie były współfinansowane ze środków UE. W takich bowiem sytuacjach odzyskanie VAT nie wiązało się z ryzykiem zwrotu środków unijnych. Natomiast w przypadku projektów współfinansowanych ze środków UE dominowała praktyka, aby nie odliczać VAT, ale uzyskać na jego pokrycie środki z Unii.
Obecnie więc gminy muszą rozstrzygać, jak podejść do kwestii korekt VAT zarówno w przypadku inwestycji współfinansowanych z UE i nieobjętych do tej pory korektą podyktowaną centralizacją, jak i inwestycji niewspółfinansowanych z UE.
Agnieszka Bieńkowska Projekt specustawy ułatwia podjęcie decyzji w tym zakresie. Dotychczas, jeśli gmina decydowała się na centralizację, aby móc odliczyć i odzyskać VAT, napotykała wiele problemów praktycznych. Prawo do odliczenia podatku naliczonego ma bowiem charakter obiektywny – zależy wyłącznie od tego, czy wydatek ma związek z czynnościami opodatkowanymi. Nie do końca można było odnaleźć w przepisach podstawę do odliczania lub nieodliczania VAT w zależności od tego, czy inwestycja była współfinansowana ze środków UE, czy nie była. Natomiast projekt ustawy jasno określa, że gmina ma prawo zrezygnować z korekt przy projektach, w których VAT był wydatkiem kwalifikowalnym, zachowując jednocześnie prawo do odliczenia w stosunku do wydatków nieobjętych dofinansowaniem. Jeśli gmina nie odliczy VAT kwalifikowalnego, to nie musi dokonywać jego zwrotu do UE. Takie uporządkowanie jest więc korzystne dla gmin.
Ustawa zawiera jednak również regulacje niekorzystne. Część samorządów decydowała się na odliczenie VAT, mimo że jest on wydatkiem kwalifikowalnym. Miały świadomość że odzyskany podatek trzeba będzie zwrócić, ale jednocześnie miały nadzieję, że nie będą musiały uiszczać odsetek. Z projektu specustawy wynika natomiast, że odsetki od zwracanego VAT kwalifikowalnego trzeba będzie zapłacić.
Michał Borowski Jest to o tyle ciekawe, że w wielu umowach dotacyjnych znajdowały się zapisy regulujące zasady zwrotu VAT kwalifikowalnego. Oczywiście różne były regulacje umowne, ale w części z nich wskazywano, że odsetki należy liczyć dopiero od momentu odzyskania środków. Natomiast projekt specustawy odbiega od zapisów wielu umów na dotacje UE i nakazuje zapłacić odsetki od dnia obniżenia kwoty podatku VAT należnego o kwotę podatku naliczonego, liczone jak dla zaległości podatkowych. To niekorzystne rozwiązanie dla samorządów.
Czy można z tego wyciągnąć generalny wniosek? Na przykład, że warto odzyskiwać VAT za lata poprzednie, nawet gdy był on wydatkiem kwalifikowalnym?
Maria Cuper-Wagner Nie można wyciągnąć generalnie takiego wniosku. W każdym przypadku należy najpierw ocenić sytuację konkretnej gminy, biorąc pod uwagę jej wielkość, liczbę powołanych jednostek, rodzaj i charakter realizowanych inwestycji, a także to, czy wcześniej dołożono należytej staranności przy przydzieleniu wydatkowanych środków do odpowiedniej jednostki. Warszawa korzystała i nadal korzysta m.in. z dofinansowania na budowę metra. Inwestycja ta jest realizowana przez ZTM, który świadczy podlegające opodatkowaniu VAT usługi zbiorowego transportu miejskiego. W związku z tym VAT związany z realizacją tej inwestycji nie był nigdy wydatkiem kwalifikowalnym. Ponadto już na etapie planowania inwestycji miasto występuje z wnioskami o wydanie indywidualnych interpretacji dotyczących kwestii prawa do odliczenia podatku naliczonego i stara się wszędzie tam, gdzie to możliwe, korzystać z tego prawa zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Czy kwestia zwrotu VAT, który był wydatkiem kwalifikowalnym, jest obecnie problemem dla gmin?
Agnieszka Bieńkowska Podmioty, które jeszcze nie scentralizowały swoich rozliczeń, mogą wybrać, co się bardziej opłaca: czy korygować VAT za poprzednie lata i zwracać podatek do UE (który był uznany za wydatek kwalifikowalny), czy go nie odzyskiwać i nie mieć obowiązku zwrotu. Ta druga opcja jest prostsza i do niej zachęca ministerstwo.
W nieciekawej sytuacji są samorządy, które już odzyskały podatek za lata poprzednie, bo wszystko wskazuje na to, że VAT kwalifikowalny będą musiały zwrócić z odsetkami. W najgorszej sytuacji wydają się samorządy, które już dokonały odliczenia (w sensie złożyły deklarację z wykazaną kwotą VAT naliczonego do odliczenia), ale z uwagi na przeciągające się kontrole czy postępowania sądowe ciągle czekają na zwrot podatku. W projekcie specustawy zapisano, że jeśli jednostka samorządu terytorialnego przed dniem wejścia w życie ustawy (na chwilę obecną zakłada się, że nastąpi to 1 września br.) nie dokonała zwrotu środków unijnych w części związanej ze zmianą kwalifikowalności VAT, to taki podatek przestaje być podatkiem do odliczenia. Aby więc „utrzymać” prawo do odliczenia VAT, samorząd będzie musiał początkowo sfinansować ten podatek z własnego budżetu. Nie wydaje się, aby samorządy były w stanie w tak krótkim czasie zabezpieczyć odpowiednie środki na taki cel, w praktyce więc najprawdopodobniej nikt z tej opcji nie skorzysta.
Michał Borowski Moim zdaniem nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której przepis projektu specustawy stanowi, iż z dniem wejścia w życie podatnik traci prawo do odliczenia, jeśli wcześniej czegoś nie zrobił (nie oddał środków UE). Część jednostek, które złożyły korektę, nie wie, czy faktycznie dostanie zwrot VAT i w jakiej wysokości. Musi czekać na decyzję urzędu skarbowego. Projekt specustawy jest zagrożeniem dla takich jednostek. Brakuje w nim bowiem odpowiednich przepisów przejściowych.
Agnieszka Bieńkowska Gdyby faktycznie doszło do takiej sytuacji, że gminy byłyby pozbawiane prawa do odliczenia, bo przed dniem wejścia w życie specustawy nie zwróciły środków UE, to byłoby to niedozwolone prawem działanie prawa wstecz.
Wojciech Kotala Kuriozalne jest to, że specustawa jeszcze nie została ani uchwalona, ani ogłoszona, a faktycznie już działa. Dla pełnego dostosowania się do praktyki organów podatkowych JST musiałyby podejmować działania w oparciu o projekt specustawy, a przecież byłoby to niezgodne z zasadą legalizmu. To jest absurd.
Co z obowiązującym od 2016 r. prewspółczynnikiem. Czy są problemy w jego liczeniu?
Agnieszka Bieńkowska Jeśli policzymy go według wzoru określonego w rozporządzeniu ministra finansów, to okaże się, że w każdym roku wskaźnik ten jest inny. W przypadku wieloletniej inwestycji może się więc okazać, że w każdym roku może być inna proporcja dotycząca odliczenia VAT. Jeśli te wahnięcia są niekorzystne dla instytucji zarządzającej środkami z UE, to traktowane są one jako niedozwolone podwójne finansowanie. Problem ten można w dużym stopniu rozwiązać, jeśli pomyśli się o tym już w momencie planowania inwestycji.
Michał Borowski Zauważmy jednak, że prewspółczynnik może się wahać w dwie strony, na korzyść i na niekorzyść gminy.
Agnieszka Bieńkowska Instytucje zarządzające przyznają – choć obecnie jedynie w formie deklaracji – że jeśli prewspółczynnik zmieni się na niekorzyść gminy, to dopłacą środki, pod warunkiem że kwota ta będzie mieściła się w puli dofinansowania projektu. Jeśli natomiast prewspółczynnik zmieni się na korzyść gminy, to potwierdzają, że będą żądały zwrotu środków wraz z odsetkami. Nie ma znaczenia, że zmiana nie wynika z działania czy zaniechania gminy, a wyłącznie z prawidłowego stosowania obowiązujących przepisów podatkowych.
Wojciech Kotala Uważam, że istnieje sensowne rozwiązanie problemu znacznych wahań prewspółczynników. Przy inwestycjach można odejść od prewspółczynników przychodowych, uznanych w rozporządzeniu ministra finansów za najbardziej reprezentatywne, na rzecz innych. Ustawa o VAT dopuszcza przecież inne metody ich liczenia, jeśli bardziej odpowiadają one specyfice działalności i dokonywanych nabyć. Co więcej, moim zdaniem możemy tworzyć wiele prewspółczynników w jednej jednostce budżetowej, choć fiskus zdaje się nie dostrzegać takiej możliwości. Z interpretacji indywidualnych wynika, że organy wymagają jednego prewspółczynnika dla jednej jednostki. Natomiast moim zdaniem możemy tworzyć odrębne prewspółczynniki nawet w odniesieniu do każdej inwestycji.
Michał Borowski Niestety praktyka jest inna. Jest już kilkanaście interpretacji podatkowych, w których dyrektorzy izb skarbowych w ogóle nie pozwalają jednostkom stosować innego prewspółczynnika niż przychodowy. Oczywiście ustawa na to pozwala, ale organy uważają, że skoro minister wydał rozporządzenie, w którym określił najlepszy sposób prewspółczynnika dla jednostek budżetowych, zakładów czy urzędu obsługującego gminę, to nie może być lepszego.
Zgadzam się, że klucz przychodowy nie jest w wielu przypadkach właściwy. Ponadto skoro pozwalamy, aby jeden podatnik VAT miał tyle prewspółczynników, ile ma jednostek, to moim zdaniem moglibyśmy iść krok dalej i powiedzieć, że specyfika różnych inwestycji uzasadnia tworzenie prewspółczynnika dla każdej z nich.
Agnieszka Bieńkowska Zgadzam się, że metoda przychodowa, którą minister finansów uznał za najbardziej odpowiednią do wyliczenia prewspółczynnika, w wielu przypadkach okazuje się najmniej odpowiednia i w praktyce często nie odzwierciedla zakresu faktycznego wykorzystania zakupionego towaru czy usługi do poszczególnych czynności, a już na pewno nie odzwierciedla tego „najbardziej”. Daje natomiast najniższy zakres odliczenia i pewnie dlatego została uznana za najlepszą. Fiskusowi zależy bowiem na tym, aby gminy odliczały jak najmniej VAT. Fakt jest też taki, że jest stosunkowo prosta do zastosowania i każdy samorząd dysponuje danymi, żeby ją wyliczyć.
Wojciech Kotala W rozporządzeniu brakuje mi metody pozwalającej upewnić się co do prawidłowości przyjętej metody kalkulacji prewspółczynnika. Praktyka pokazuje, że w interpretacjach indywidualnych minister finansów unika wypowiadania się w tej kwestii.
Agnieszka Bieńkowska To prawda, na końcu każdej interpretacji wydawanej w tej kwestii jest klauzula, zgodnie z którą prewspółczynnik można ustalić tak naprawdę jedynie w postępowaniu kontrolnym. I to mimo że w uzasadnieniu do projektu ustawy wprowadzającej prewspółczynnik deklarowano wprost, że będzie istniała możliwość „skonsultowania” metodologii ustalania prewspółczynnika w drodze interpretacji indywidualnej.
Michał Borowski Co więcej, w toku postępowania lub kontroli organy zawsze mogą stwierdzić, że podatnik nie podał w opisie stanu faktycznego pewnych elementów, więc interpretacja nie odpowiada temu, co ustalono. Tak więc w przypadku wniosków o interpretację dotyczącą zasadności wyboru metody kalkulacji prewspółczynnika istotny jest dokładny opis działalności gminy.
Co z prewspółczynnikiem przy korektach deklaracji? Czy organy wymagają stosowania go do okresów sprzed 1 stycznia 2016 r.?
Agnieszka Bieńkowska Zgodnie z projektem specustawy prewspółczynnik należy stosować do rozliczeń rozpoczynających się od 1 stycznia 2016 r. Należy go więc stosować również do korekt za okresy przypadające po 1 stycznia 2016. Trudno dziś przesądzić, czy organy podatkowe nie będą wymagały stosowania prewspółczynnika do okresów wcześniejszych. W przeszłości takie sytuacje się zdarzały. Organy wywodziły swoje stanowisko z ogólnych zasad, zgodnie z którymi podatek naliczony podlega odliczeniu tylko w takim zakresie, w jakim jest związany ze sprzedażą opodatkowaną. Obawiam się, że takie próby ze strony fiskusa będą podejmowane. Kwestią nierozstrzygniętą jest natomiast kwestia proporcji sprzedaży. Ustawodawca w projekcie specustawy zaproponował przepisy, zgodnie z którymi współczynnik ten trzeba inaczej liczyć przed i po wejściu jej w życie.
Maria Cuper-Wagner W 2012 r., na etapie wdrażania procedury rozliczania podatku naliczonego za pomocą wskaźnika struktury sprzedaży, miasto wystąpiło z wnioskiem o interpretację indywidualną. Spytaliśmy o zasadność zastosowania oraz prawidłowość wyliczenia zaproponowanego klucza, według którego mieliśmy zamiar dzielić wydatki związane zarówno z działalnością opodatkowaną, zwolnioną oraz niepodlegającą ustawie o VAT. W wydanej interpretacji minister finansów stwierdził m.in., że „wprowadzone w art. 90 ustawy ograniczenie w prawie do odliczenia podatku naliczonego dotyczy wyłącznie zakupów wykorzystywanych zarówno do działalności opodatkowanej, jak i zwolnionej. Tym samym brak jest podstaw ograniczania możliwości podatnika do odliczenia podatku naliczonego od wydatków związanych jednocześnie z czynnościami opodatkowanymi i niepodlegającymi opodatkowaniu”. Obecnie stanowisko organów podatkowych w tym zakresie zmieniło się i powszechne stało się twierdzenie, że obowiązek stosowania klucza podziału był i jest obligatoryjny.
Michał Borowski Wprowadzając przepisy dotyczące prewspółczynnika, Ministerstwo Finansów informowało, że jedynie doprecyzowuje przepisy. Nic bardziej mylnego, to nie było żadne doprecyzowanie. Prewspółczynnik jest nową instytucją w polskich przepisach o VAT. Są jednak organy podatkowe, które częściowo żądają stosowania prewspółczynnika do rozliczeń sprzed 2016 r. Moim zdaniem jest to niezasadne.
Wojciech Kotala Na szczęście sądy administracyjne nie zgadzają się na stosowanie przepisów o prewspółczynniku do okresów rozliczeniowych zakończonych przed 2016 r. Z drugiej strony nie można zapominać o tym, że od 2011 r. wprowadzono do ustawy o VAT art. 86 ust. 7b, który nakazywał stosować swego rodzaju prewspółczynnik do nakładów ponoszonych na nabycie środków trwałych, w tym na nabycie praw wieczystego użytkowania gruntów czy wytworzenie nieruchomości. W odniesieniu do wydatków inwestycyjnych trzeba więc było dokonywać odliczenia VAT przy uwzględnieniu trzech kategorii czynności VAT (opodatkowanych, zwolnionych i niepodlegających opodatkowaniu) i wyłączać z odliczenia tę część wydatków, która służyła działalności nieopodatkowanej.
Michał Borowski Takie stanowisko prezentowały organy podatkowe. Problem z art. 86 ust. 7b ustawy o VAT polegał jednak na tym, że nie określał on żadnej metodologii ustalania proporcji odliczenia dla inwestycji wykorzystywanych do celów mieszanych (opodatkowanych i niepodlegających VAT). Z orzecznictwa TSUE (m.in. wyrok w sprawie Securenta) wynika, że państwo członkowskie ma powiedzieć, jak policzyć prewspółczynnik. Polski ustawodawca tego nie wskazał. Jest to więc argument przeciw stosowaniu prewspółczynnika do okresów sprzed 1 stycznia 2016 r. i to również w zakresie art. 86 ust. 7b ustawy o VAT.
Agnieszka Bieńkowska W praktyce nie było jednak wyroku, który potwierdzałby taką wykładnię. Sądy administracyjne stoją na stanowisku, że o ile prewspółczynnik należy stosować dopiero od 1 stycznia 2016 r., o tyle art. 86 ust. 7b nakazujący dokonywanie częściowych odliczeń w stosunku do nieruchomości obowiązuje już od 1 stycznia 2011 r. bez względu na to, że i tam nie określono żadnej konkretnej metodologii.
Michał Borowski Wyroku faktycznie nie było, ale patrząc na orzecznictwo unijne, trudno prezentować inną wykładnię.
Projekt specustawy przewiduje również obowiązek kalkulowania współczynnika i prewspółczynnika odrębnie do każdej jednostki. Czy w modelu scentralizowanym powinniśmy liczyć jeden prewspółczynnik dla każdej jednostki?
Maria Cuper-Wagner Z uwagi na zmiany interpretacji dokonana przez Warszawę 1 stycznia 2016 r. centralizacja rozliczeń została podzielona na dwa etapy. W pierwszym etapie dokonujemy rozliczenia podatku należnego oraz odliczenia podatku naliczonego tylko tam, gdzie można go wprost powiązać z działalnością opodatkowaną VAT. Dopiero w drugim etapie wdrożone zostaną procedury rozliczania podatku naliczonego na podstawie prewspółczynnika oraz wskaźnika struktury sprzedaży. Skorygowane zostaną również rozliczenia podatku naliczonego za rok 2016.
Zastosowanie takiej dwuetapowej procedury pozwoli na szczegółową analizę w celu wyboru odpowiednich sposobów określania prewspółczynnika dla poszczególnych jednostek organizacyjnych oraz opracowania efektywnej metodologii ich wyliczenia. Nie ograniczamy się wyłącznie do prewspółczynnika wynikającego z rozporządzenia ministra finansów. Rozważamy inne metodologie liczenia prewspółczynnika, tym bardziej że obowiązujące w tym zakresie przepisy na to pozwalają.
Michał Borowski Warszawa jest specyficznym miastem. Pamiętajmy też o miastach na prawach powiatu, w których jest po kilkadziesiąt – kilkaset jednostek. Obecne regulacje powodują, że dla każdej jednostki musimy policzyć współczynnik, prewspółczynnik oraz łączny wskaźnik (współczynnik razem ze prewspółczynnikiem), co oznacza, że mówimy nawet o kilku tysiącach wskaźników w ramach jednego podatnika. Do tego dochodzi zmiana przeznaczenia, likwidacja, sprzedaż, być może przenoszenie składników majątkowych pomiędzy jednostkami. Wszystkie te zdarzenia powodują zmianę wskaźnika i prewspółczynnika. Miasta mają zatem ogrom pracy związanej z rozliczeniami VAT. Pytanie, czy jest sens to robić i czy jest to rozwiązanie zgodne z dyrektywą. Moim zdaniem niekoniecznie.
Dlaczego nie ma sensu?
Michał Borowski Dyrektywa pozwala na to, aby dla pewnych obszarów działalności stosować jeden wskaźnik. Innymi słowy, pozwala na stosowanie wskaźników dla pewnych obszarów działalności. Ale jeśli mówimy o Warszawie czy innych miastach, to gros ich jednostek organizacyjnych stanowią jednostki oświatowe. Stanowią one 70–80 proc. jednostek w każdej gminie. Drugi obszar działalności to pomoc społeczna, trzeci – sport.
Agnieszka Bieńkowska W dyrektywie jest mowa o sektorach działalności podatnika, a ponieważ nie ma definicji „sektora”, Ministerstwo Finansów uważa, że można przyjąć, że jedna jednostka organizacyjna (jednostka budżetowa, zakład budżetowy) to jeden sektor, nawet jeśli rodzaj działalności wykonywanej przez takie sektory jest tożsamy. Moim zdaniem nie można wykluczyć, że przed TSUE zawiśnie niedługo kolejna sprawa polskich gmin, tym razem spór o definicję obszaru czy sektora działalności, o którym stanowi dyrektywa.
Maria Cuper-Wagner Należy również zwrócić uwagę na problemy, jakie mogą powstawać, np. gdy jedna jednostka zajmująca się procesami inwestycyjnymi realizuje inwestycje, a następnie przekazuje ją dalej do innej jednostki, która wykorzystuje ją do prowadzonej działalności. Pytanie, kto i według jakiego prewspółczynnika powinien odliczać VAT na etapie realizacji inwestycji oraz kto i według jakiego prewspółczynnika powinien dokonywać stosownych korekt rocznych (5- lub 10-letnich)?
Z projektu specustawy wynika, że współczynniki i prewspółczynniki dla każdej jednostki należy liczyć do końca 2017 r. A co później?
Agnieszka Bieńkowska Tak wynika z projektu, ale w jego uzasadnieniu pojawia się sygnał, że oba trzeba będzie liczyć w taki sam sposób również w kolejnych latach, ponieważ planuje się w tym zakresie stosowną nowelizację ustawy o VAT. Jeśli tak się nie stanie, to w latach 2016 i 2017 prewspółczynnik i struktura sprzedaży będą liczone w samorządach osobno dla każdej jednostki, a od 2018 r. nastąpiłby powrót do obecnych regulacji, czyli wielu prewspółczynników i jednej struktury sprzedaży dla całego podatnika.
Jak w praktyce gminy i miasta radzą sobie z organizacją centralizacji VAT?
Agnieszka Bieńkowska Najczęściej jest ona organizowana w ten sposób, że w jednostkach czy zakładach budżetowych powstają tzw. deklaracje cząstkowe, które są następnie przekazywane do urzędu i tam przygotowywana jest deklaracja skonsolidowana, do złożenia w urzędzie skarbowym.
Maria Cuper-Wagner Przystępując do centralizacji rozliczeń, Warszawa opracowała m.in. szczegółowe procedury dotyczące zasad rozliczania VAT oraz sporządzania zbiorczych rejestrów zakupu i sprzedaży oraz zbiorczych deklaracji. Opracowana została również odpowiednia aplikacja, która pozwala na zautomatyzowanie tego procesu. Prowadzone przez poszczególne jednostki organizacyjne cząstkowe rejestry zakupu i sprzedaży są automatycznie wprowadzane do tej aplikacji. Po ich zatwierdzeniu generowana jest również automatycznie cząstkowa deklaracja. Na podstawie tak wprowadzonych danych tworzony jest zbiorczy rejestr zakupu i sprzedaży oraz automatycznie generowana jest zbiorcza deklaracja VAT.
W wypracowanych procedurach uregulowane zostały również kwestie związane z odpowiedzialnością kierowników poszczególnych jednostek organizacyjnych za prawidłowość i zgodność ze stanem rzeczywistym danych wykazanych zarówno w cząstkowych rejestrach zakupu i sprzedaży, jak i w sporządzanych cząstkowych deklaracjach.
Michał Borowski Deklaracje cząstkowe są rozwiązaniami wewnętrznymi. Funkcjonują po to, aby przenieść odpowiedzialność w dół, na osoby sporządzające cząstkowe deklaracje oraz uporządkować proces gromadzenia danych do scentralizowanej deklaracji VAT. W praktyce jednak stosowane są różne rozwiązania. W niektórych miastach scalane są tylko rejestry cząstkowe.
Zwróćmy też uwagę, że tworzenie scentralizowanej deklaracji co miesiąc to jeden proces. Drugim są korekty. Błąd popełniony przez jedną jednostkę budżetową oznacza konieczność skorygowania deklaracji przez całe miasto. Z doświadczeń dużych scentralizowanych miast wynika, że jedna deklaracja jest korygowana kilkadziesiąt razy, co oznacza kilkaset korekt w roku. To są procesy, które wymagają właściwego zarządzania i nadzoru, bo inaczej trudno będzie nad nimi zapanować.
Wojciech Kotala Deklaracje cząstkowe to pomysł zaczerpnięty z przedsiębiorstw wielooddziałowych, w których procesy składania deklaracji VAT wyglądają podobnie jak w scentralizowanych. Oczywiście warto tu zastosować odpowiednie rozwiązania informatyczne, które zdecydowanie ułatwią przygotowanie jednej zbiorczej deklaracji dla całej gminy.
Największe problemy dotyczą moim zdaniem jednostek lub zakładów inwestycyjnych, które odpowiadają np. za budowę infrastruktury drogowej. Kluczem przy dokonywaniu odliczeń VAT w takich jednostkach są nie tylko procedury, ale też dobra współpraca z wykonawcami, którzy muszą dostarczyć odpowiednią dokumentację realizacji danego projektu. W tym kontekście szczególna rola w gminie spoczywa na służbach odpowiadających za nadzorowanie procesów inwestycyjnych, które mają bezpośredni kontakt z wykonawcą. Pamiętajmy, że w przypadku jednostek lub zakładów inwestycyjnych drobne zmiany w wysokości prewspółczynnika lub prewspółczynników oznaczają zmiany w zakresie prawa do odliczenia często rzędu milionów złotych.
Maria Cuper-Wagner Obok formalnych procedur rozliczania VAT Warszawa opracowała również instrukcje merytoryczne, w których opisano metodologię postępowania w konkretnych sytuacjach. Celem tych instrukcji jest również ujednolicenie zasad rozliczania VAT przez wszystkie jednostki organizacyjne. Przeprowadzono również cykl szkoleń, a także udzielamy na bieżąco stałe wsparcie merytoryczne jednostkom miejskim, m.in. poprzez specjalną skrzynkę mailową („mail do przyjaciela VAT”), gdzie można zgłosić wszelkie wątpliwości i problemy związane z rozliczeniami VAT.
Michał Borowski Kolejnym problemem związanym z centralizacją są rozbieżne interpretacje, które posiadają jednostki budżetowe danej gminy czy miasta. Scalenie tych stanowisk w jedno bywa więc czasem bardzo trudne. Miasto czy gmina musi bowiem je przeanalizować i zdecydować, która interpretacja jest prawidłowa. Alternatywą jest oczywiście wystąpienie o kolejną interpretację, dla całego miasta.
Agnieszka Bieńkowska Zwróćmy uwagę, że zgodnie z projektem specustawy gmina wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki swoich jednostek organizacyjnych. Jeśli jednostki mają trzy różne interpretacje, to w zasadzie gmina może wybrać, którą interpretację zastosuje. Teoretycznie każda z tych interpretacji zapewnia „moc ochronną”.
Maria Cuper-Wagner Przygotowując się do centralizacji rozliczeń, odnotowaliśmy przypadki, w których nasze jednostki organizacyjne posiadały wzajemnie wykluczające się interpretacje indywidualne przy tym samym lub bardzo zbliżonym stanie faktycznym. Przykładem mogą być interpretacje dotyczące usług świadczonych przez domy pomocy społecznej. Podejmujemy więc działania w celu uzyskania jednoznacznych interpretacji dla miasta. To optymalne rozwiązanie.
Wojciech Kotala Po uchwale NSA o sygn. I FPS 1/13 pojawiło się w orzecznictwie sądów stanowisko, zgodnie z którym dyrektorzy izb skarbowych nie mogą już wydawać interpretacji indywidualnym jednostkom budżetowym, ponieważ podmiotem uprawnionym w tym zakresie może być jedynie JST. W projekcie specustawy brakuje moim zdaniem uporządkowania kwestii podmiotów uprawnionych do uzyskania interpretacji indywidualnych.
Michał Borowski Zdarzają się też przeciwne stanowiska sądów, a więc że miasto/gmina nie może wystąpić o wydanie interpretacji dotyczącej jednostki budżetowej, bo nie jego to dotyczy.
