Wciąż nie tak łatwo o interpretację indywidualną. Będą zmiany

Co roku dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej nie rozpatruje czterech–pięciu tysięcy wniosków podatników o wydanie interpretacji indywidualnej. W Ministerstwie Finansów trwają prace nad zmianą przepisów w tym zakresie.

Obecnie najczęstszym powodem pozostawienia wniosku o interpretację indywidualną bez rozpatrzenia jest to, że podatnicy nie odpowiadają na dodatkowe pytania, które stawia im dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej. W założeniu pytania te zmierzają do doprecyzowania opisu stanu faktycznego.

Problem polega na tym, że gdyby podatnik znał odpowiedź na te pytania, to często w ogóle nie musiałby występować o interpretację. Sam znałby rozwiązanie swojego podatkowego problemu.

Stan na dziś

„W Ministerstwie Finansów trwają prace koncepcyjne dotyczące zmiany przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa pozwalających na uregulowanie kwestii wydawania interpretacji przepisów prawa podatkowego również w odniesieniu do przepisów ustaw niepodatkowych” – poinformował 16 sierpnia br. wiceminister finansów Marcin Łoboda w odpowiedzi na poselską interpelację nr 4181.

Wiceminister przedstawił też dane o liczbie wniosków rozpatrywanych i pozostawianych przez dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej bez rozpatrzenia. Wynika z nich, że dyrektor KIS wydaje co roku średnio 23–24 tys. interpretacji indywidualnych. Natomiast z powodu nieuzupełnienia przez pytającego (z reguły podatnika) opisu stanu faktycznego dyrektor KIS wydaje od 4 tys. do 5 tys. postanowień o nierozpatrzeniu wniosku.

Początkowo podatnicy bardzo rzadko zaskarżali te odmowy, ale w latach 2022–2023 złożyli do sądów skargi na prawie co 10. postanowienie.

Podatnicy argumentują, że pytania, które stawia im dyrektor KIS, mają na celu tylko to, by sami odpowiedzieli sobie na własne wątpliwości. W praktyce wydana następnie interpretacja miałaby niewielkie znaczenie (a tym samym niewielką moc ochronną), bo bazowałaby wyłącznie na tym, co stwierdził sam podatnik.

Często pretekstem do odmowy wydania interpretacji jest też to, że pytanie podatnika jest związane również z przepisami niepodatkowymi.

Podatnicy coraz częściej wygrywają w sądach, przynajmniej I instancji. Widać to po liczbie skarg kasacyjnych składanych przez dyrektora KIS od orzeczeń WSA uchylających jego odmowne postanowienia (czyli postanowienia o pozostawieniu wniosku podatnika bez rozpatrzenia).

– Orzecznictwo sądów nie pozostawia wątpliwości, że dyrektor KIS nie może przerzucać własnych obowiązków na podatników. Nie ma prawa wymagać od podatników przedstawiania w opisie stanu faktycznego oceny co do przepisów prawa. Powinien też odpowiadać na pytania, które w części dotyczą przepisów „okołopodatkowych” – mówi Jakub Warnieło, doradca podatkowy i szef zespołu sporów podatkowych w MDDP.

Potwierdzają to wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r. (sygn. akt I FSK 497/17), 7 września 2021 r. (II FSK 235/19) i 23 listopada 2021 r. (II FSK 1049/21).

Ten ostatni wyrok był przywoływany w innych sprawach sądowych aż 509 razy (według stanu na 26 lipca br.) – policzył poseł, który jest autorem wspomnianej interpelacji.

W sprawie ulg

Problem najlepiej widać na przykładzie pytań podatników, czy prowadzona przez nich działalność ma charakter badawczo-rozwojowy. To z kolei ma znaczenie dla możliwości skorzystania z podatkowych ulg: B+R i IP-Box.

Przez długi czas podatnicy mieli największy kłopot z uzyskaniem odpowiedzi na to pytanie. Przypomnijmy, że podatnik, jeśli liczy na ochronę wynikającą z interpretacji indywidualnej, musi wyczerpująco przedstawić stan faktyczny lub przyszły oraz własne stanowisko w sprawie.

Ale jeśli pytanie dotyczyło działalności badawczo-rozwojowej, to dyrektor KIS często wzywał podatnika, aby ten w ramach niezbędnego opisu stanu faktycznego odpowiedział, czy… prowadzi taką działalność. Tłumaczył, że sam nie może tego zrobić, bo musiałby zbadać, czy pytający prowadzi badania naukowe i prace rozwojowe, a ich definicja znajduje się w przepisach pozapodatkowych (o szkolnictwie wyższym i nauce).

Podatnicy nie odpowiadali na wezwanie fiskusa, tłumacząc, że zmierza ono do tego, aby sami odpowiedzieli na własne wątpliwości. Wtedy dyrektor KIS pozostawiał wniosek bez rozpatrzenia. Z tego powodu przegrywał w sądach i ostatecznie nawet po kilku latach musiał w końcu wydać interpretację indywidualną.

Taką praktykę miało ukrócić pismo Ministerstwa Finansów z 12 czerwca 2023 r. (sygn. DOP8.8012.19.2023), w którym dyrektor KIS został zobowiązany do odpowiadania na pytania podatników.

Ale – jak twierdzi poseł – nawet te wytyczne niewiele pomogły, skoro tydzień po nich zapadł kolejny wyrok w sprawie odmowy wydania interpretacji – wyrok WSA we Wrocławiu z 19 czerwca br. (I SA/Wr 876/23). Zapadł on już po ukazaniu się wspomnianego pisma MF, a więc dyrektor KIS miał tydzień na to, by dostosować się do ministerialnych wytycznych. Nie zrobił tego i przegrał. Wyrok jest więc korzystny dla podatnika, ale nieprawomocny.

W sprawie klasyfikacji

Argument, że nie można wydać interpretacji, bo pytanie dotyczy przepisów pozapodatkowych, jest przywoływany przez dyrektora KIS również w innych sprawach, np. gdy podatnik chce się upewnić, według jakiej stawki ma płacić ryczałt od przychodów ewidencjonowanych.

Punktem wyjścia do odpowiedzi na to pytanie jest upewnienie się co do właściwego symbolu Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług. Ale w tej kwestii dyrektor KIS nie chce się wypowiadać, bo – jak twierdzi – nie należy to do jego kompetencji (tylko GUS).

Podobnie – jak wskazał poseł w interpelacji – jest wtedy, gdy przepisy podatkowe odwołują się do ustaw np. o rachunkowości, o finansach publicznych, prawa budowlanego.

W sprawie MDR

Przypomnijmy, że dopiero 19 lipca br., po serii przegranych w sądach dyrektor KIS wydał pierwszą po ponad pięciu latach interpretację indywidualną w kwestii raportowania schematów podatkowych (przepisy o raportowaniu weszły w życie w 2019 r.). W tej sprawie również twierdził, że nie leży to w jego kompetencjach, bo – jak tłumaczył – interpretacje mogą dotyczyć wyłącznie przepisów materialnego prawa podatkowego, a regulacje o raportowaniu schematów, choć zawarte w ordynacji podatkowej, mają charakter proceduralny, sprawozdawczy. W związku z tym nie rozpatrywał wniosków o interpretacje indywidualne w tym zakresie.

Nie naruszają prawa

W odpowiedzi na zarzuty posła (autora interpelacji) wiceminister Łoboda przywołał wyroki sądowe, z których wynika, że dyrektor KIS nie może odpowiadać na pytania wykraczające poza zakres prawa podatkowego. Jako przykład podał orzeczenia NSA z: 12 czerwca 2018 r. (II FSK 3398/17), 16 kwietnia 2019 r. (II FSK 1351/17), 8 maja 2019 r. (II FSK 3789/18), 19 lipca 2019 r. (II FSK 2755/17), 4 listopada 2020 r. (II FSK 1002/18), 16 grudnia 2020 r. (II FSK 2201/18), 25 marca 2021 r. (II FSK 3240/18).

Nie można zatem przyjąć, że dyrektor KIS wzywał podatników do uzupełniania stanu faktycznego w sposób niezgodny z prawem – przekonywał wiceminister.

Ministerstwo pudruje rzeczywistość

Zdaniem ekspertów taka uspokajająca odpowiedź wiceministra nie oddaje rzeczywistości.

– Funkcjonowanie Krajowej Informacji Skarbowej już od dłuższego czasu budzi poważne wątpliwości – twierdzi Jakub Warnieło. I wymienia długą listę zarzutów pod adresem dyrektora KIS:

• wydawanie rozstrzygnięć niezgodnych ze stanowiskiem sądów administracyjnych,
• składanie skarg kasacyjnych do NSA pomimo istnienia ugruntowanej linii orzeczniczej,
• nieuwzględnianie wiążącego stanowiska sądów przy ponownym wydawaniu interpretacji,
• oczekiwanie, że podatnik samodzielnie odpowie na własne pytanie,
• niewydawanie interpretacji, gdy norma prawnopodatkowa skonstruowana jest na podstawie przepisów ustawy niepodatkowej.

– Skutek jest taki, że podatnicy zamiast uzyskać oczekiwaną przez nich ochronę albo przynajmniej wyjaśnienie zgłoszonych wątpliwości, spierają się z fiskusem przez lata wyłącznie o samą konieczność wydania interpretacji. Gdy już wygrają, mogą poświęcić następne lata na kolejny spór – tym razem już o meritum. W tym kontekście trudno jest bronić działalności KIS, tak jak zrobił to wiceminister w odpowiedzi na poselską interpelację – mówi ekspert MDDP.

Podobnego zdania jest Przemysław Antas, doradca podatkowy, radca prawny i partner w Ontilo. – Dyrektor KIS, mimo jednoznacznego stanowiska sądów, nadal unika merytorycznych odpowiedzi na pytania podatników i jest to problem, który zna każdy doradca podatkowy. Nie ukrywam, że dziwi mnie to, bo w sytuacji, gdy mamy ugruntowane orzecznictwo, fiskus nie powinien na siłę forsować profiskalnej wykładni przepisów procesowych – komentuje ekspert.

Nie zgadza się też z wiceministrem Łobodą, że „fakt odmiennej wykładni przepisów dokonanej przez NSA nie uzasadnia twierdzenia o działaniu sprzecznym z prawem”.

– Sądy administracyjne kontrolują działalność orzeczniczą KIS właśnie z punktu widzenia jej zgodności z przepisami prawa. Jeżeli postanowienia dyrektora KIS są uchylane, to znaczy, że były one wydane niezgodnie z przepisami prawa. Nasuwa się w związku z tym pytanie o realną odpowiedzialność za taką praktykę – podsumowuje Przemysław Antas.©℗

Obawa przed odpowiedziami czy centralne wytyczne?

Dane przedstawione przez wiceministra finansów pokazują jak w soczewce, jakie jest podejście fiskusa do odpowiedzi na pytania kierowane przez podatników. Niestety ta tendencja trwa już od wielu lat i mimo zmian w Ministerstwie Finansów oraz w KAS nie widać, aby następowały jakiekolwiek zmiany na lepsze. Przypadki, w których organ podatkowy żąda, aby podatnik wykonał pracę za niego (wnioski w zakresie działalności B+R lub klasyfikacji PKWiU w zakresie ryczałtu), lub odmawia wydania interpretacji, twierdząc, że dane zagadnienie nie jest obszarem podatkowym (przepisy MDR), są absolutnie niedopuszczalne. Nie tylko dlatego, że jest to postępowanie wbrew przepisom ordynacji podatkowej, ale również z uwagi na ignorowanie wyroków sądów administracyjnych.

Można się tylko zastanowić, czy urzędnicy tak bardzo obawiają się wydawać interpretacji w wyżej wymienionych kwestiach z uwagi na ewentualną odpowiedzialność, czy może istnieją odgórne wytyczne, które nakazują im postępować w taki właśnie sposób. A może po prostu wynika to z braku elementarnych podstaw merytorycznych?

Warto przypomnieć, że interpretacje indywidualne są de facto jedynym dostępnym narzędziem, które może zapewnić podatnikom ochronę przed skutkami konkretnej czynności lub operacji gospodarczej (a nie następczo w drodze kontroli lub postępowania). Ograniczenie tej instytucji oznacza zabranie podatnikom jakiejkolwiek możliwości ustalenia, czy ich podejście niesie ryzyka podatkowe. Jak widać, fiskus nie postępuje w myśl zasady „lepiej zapobiegać, niż leczyć” , woli prowadzić postępowania i karać podatników, niż im pomagać.

Budzi to poważne wątpliwości co do przyszłości wydawania interpretacji indywidualnych, a także kondycji merytorycznej naszych organów podatkowych.