Prezes NSA: Liczba skarg wzrośnie, także z powodu ustawy 500 plus

Co Pan sądzi o pomyśle Ministerstwa Finansów, żeby obywatel, który dostanie decyzję administracyjną I instancji, nie odwoływał się do organu II instancji, tylko od razu miał ją skarżyć do sądu?

Coś takiego zrobili ostatnio Austriacy, skracając drogę postępowania administracyjnego. Nie jestem przeciw, ale uważam, że to wymagałoby totalnej reformy całego postępowania administracyjnego. Rozumiem, że za tym pomysłem kryje się plan przyspieszenia całego postępowania. I coś w tym jest. Uważam jednak, że należałoby zacząć od całościowej reformy. Austriacy zrobili to tak, że zlikwidowali II instancję, a za te pieniądze wprowadzili I instancję sądową, której – w przeciwieństwie do nas – nie mieli. Stała więc za tym pewna koncepcja i ją zrealizowano.

Czy sądy administracyjne są przygotowane na większy wpływ skarg? Bo taki chyba mógłby być efekt likwidacji II instancji?

Sądy generalnie muszą być przygotowane na zwiększenie liczby skarg, choćby na skutek ustawy 500 plus. Sądzimy, że znacznie zwiększy ona liczbę skarg do sądów administracyjnych. A mamy już pewne doświadczenia ze sprawami w zakresie pomocy społecznej i wiemy, że z reguły strony skarżą się w nich do końca, łącznie ze skargą kasacyjną.

Wracam więc do pytania: czy sądy sobie z tym poradzą?

Sądy wojewódzkie są dobrze przygotowane. Bardziej skomplikowana jest kwestia NSA. Sądzę, że w przyszłości wymagałoby to zmiany koncepcji składania skarg kasacyjnych. Utrzymanie tak szerokiej – jak to nazywam – „obywatelskiej koncepcji sądu administracyjnego II instancji” byłoby dość trudne.

Postępowania sądowe musi być dwuinstancyjne. Tego wymaga konstytucja.

To prawda, ale możliwe byłoby ograniczenie zakresu kasacyjności .

W jaki sposób?

Na przykład przez wprowadzenie dodatkowych wymogów dotyczących skarg kasacyjnych

To mogłoby zostać odebrane jako ograniczenie prawa do sądu. Zwłaszcza w kontekście przywilejów ustawy 500 plus.

To prawda, mogłoby to zostać źle odczytane. Dlatego na razie myśli się raczej o reformatoryjności, czyli o rozstrzyganiu przez sądy I instancji spraw co do istoty, zamiast uchylania decyzji i przekazywania spraw do ponownego rozpoznania.

Czy dziś tak nie jest? Czy nie temu miała służyć m.in. ubiegłoroczna nowelizacja prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?

W tym zakresie został wprowadzony raptem tylko jeden artykuł - 145a.

Ile wyroków zostało do tej pory wydanych na jego podstawie?

Na razie żaden. Art. 145a miał być próbą sprawdzenia, jak reformatoryjność przyjęłaby się w naszej kulturze prawnej, jak obywatele zareagują na taką próbę sądzenia. Przepis został jednak zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego i stąd tak wielka ostrożność sędziów w jego stosowaniu. Traktujemy go raczej jako pewnego rodzaju koło ratunkowe.

Trybunał w tej chwili nie orzeka. Z jakich przyczyn – wiemy. Czy sędziowie NSA doskonale obywają się bez rozstrzygnięć Trybunału?

Nie, tak bym nie powiedział. Ale nie dostrzegamy też na razie zasadniczych kłopotów. Poza tym dotychczas NSA bardzo często bezpośrednio stosował konstytucję, że przypomnę głośną sprawę pana Romana Kluski. Takich odwołań było potem dużo więcej. W końcu prawo administracyjne ma swoje źródło w konstytucji. Przecież nie gdzie indziej, jak właśnie w niej są np. zawarte zasady tworzenia prawa podatkowego. Teraz trochę się tym bezpośrednim stosowaniem konstytucji ratujemy.

Od tego roku, mamy w ordynacji podatkowej klauzulę rozstrzygania na korzyść podatnika, wcześniej wywodzoną przez sędziów wprost z konstytucji. Czy z tego powodu nie obawiają się państwo wzmożonego napływu skarg?

Nie, już wcześniej na tę zasadę się powoływaliśmy, teraz możemy ją wywodzić wprost z ordynacji?

Ale czy podatnicy nie będą z niej chętniej korzystali?

W NSA, jak wiadomo, jest przymus reprezentacji przez profesjonalnego pełnomocnika. A adwokaci, radcowie prawni i doradcy podatkowi już wcześniej świetnie tę zasadę znali. Owszem, początkowo dużo było o tym dyskusji, ale dziś napięcie wyraźnie osłabło, sprawa przycichła.

Co w takim razie z drugą klauzulą – przeciw obchodzeniu prawa podatkowego? Niedawno NSA orzekł, że dopóki nie ma tej klauzuli w ordynacji, dopóty nie może po nią sięgać, mimo że w rozpatrywanej sprawie byłoby to być może wskazane. Czy sędziowie nie mogą się już doczekać jej wejścia w życie?

Osobiście jestem zwolennikiem wprowadzenia tej klauzuli, choć zastrzegam, że wypowiadam się w imieniu swoim, nie wszystkich sędziów. Taka klauzula jest w wielu innych krajach. Z pewnością nam, sędziom, byłoby dzięki niej łatwiej orzekać w sprawach, w których nie mamy do czynienia z oszustwami, ale z legalnymi działaniami, służącymi jednak zaniżaniu podstawy opodatkowania.

Co pan sądzi o pomyśle likwidacji interpretacji indywidualnych?

Sądzę, że to kolejny przywilej obywatelski, od którego trudno byłoby teraz odejść. Swego czasu zresztą podjęliśmy śmiałą decyzję, że będziemy merytorycznie kontrolować interpretacje. Oczywiście, cały czas pozostaje problem podziału władz; czy jako sąd mamy prawo aż tak ingerować w wykładnię administracyjną, zwłaszcza, że robimy to na bardzo wczesnym etapie – zaskarżenia interpretacji. Moglibyśmy przecież poczekać na decyzję wymiarową. Ale szczerze mówiąc takie rozwiązanie nam się opłacało.

Jest więcej wpisów sądowych?

Nie, mamy po prostu mniej spraw wymiarowych. To, co zostanie rozstrzygnięte w sprawie z interpretacji, rzadko kiedy wraca do nas w formie decyzji wymiarowych.

Czy ten „zysk” da się wyrazić w liczbach?

Około 90 proc. Dlatego często interpretację postrzegamy jako ugodę między podatnikiem a organem.

Czy nie jest to jednak forma testowania fiskusa, zwłaszcza przez doradców podatkowych? Czy nie budzi pana zastanowienia, że w sprawie dotyczącej PCC wpis stosunkowy mógłby wynieść kilkanaście tysięcy złotych, a doradca podatkowy uzyskuje rozstrzygnięcie za 40 zł, bo tyle kosztuje interpretacja indywidualna?

Jestem przeciwnikiem zarabiania przez sądy. Tak się składa, że sądy administracyjne zbierają z wpisów rocznie prawie 50 mln zł, ale zarabianie nie powinno być dla nich celem samym w sobie. Bardziej niepokojące jest zjawisko powtarzających się skarg kasacyjnych przez pełnomocników z urzędu. Zdarza się, że mimo ukształtowanej linii orzeczniczej i licznych przegranych przez podatników, pełnomocnicy składają skargi, licząc na wynagrodzenie pokrywane przez Skarb Państwa. Ma to miejsce szczególnie w sprawach VAT, gdzie nie ma miarkowania i zdarza się, że wynagrodzenie pełnomocnika sięga kilku tysięcy złotych. Czasem mamy podejrzenia, że to rodzaj układu między pełnomocnikiem a jego klientem.

Chce pan powiedzieć, że obaj dzielą się tym, co zarobi pełnomocnik?

Tego nie twierdzę, nikogo za rękę nie złapałem. Ale istnieje podejrzenie nadużyć, gdy ten sam pełnomocnik z urzędu składa 50 identycznych skarg kasacyjnych, z góry skazanych na niepowodzenie np. z powodu treści uchwały. Siłą rzeczy nasuwa się myśl, żeby to ograniczyć.

Czasem jednak trudno przewidzieć, co się stanie w NSA. Bywają przecież sytuacje, wcale nierzadkie, że po ukształtowaniu się wyraźnej linii orzeczniczej sądów wojewódzkich, następuje całkowita jej zmiana w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Tak było choćby w sprawach odliczania VAT od bankowozów czy uznania cashpoolingu za pożyczkę.

To kwestia sędziowskich indywidualności. Mamy sędziów, którzy mają odrębne zdania i lubią je wyrażać. Ale w takim przecież duchu wychowujemy kolejne pokolenia. Doskonale znam ten problem z pracy na uniwersytecie. Naukowcy to zbiór indywidualności, podobnie jak sędziowie.

Pytam o co innego - o zaskakującą czasem zgodność w NSA w uchylaniu wyroków sądów wojewódzkich w danej sprawie. Czy jest tak, że gdy trafia pierwsza skarga kasacyjna, a NSA spodziewa się wielu kolejnych, to sędziowie wydziału, albo wręcz całej izby, np. finansowej, wspólnie się naradzają, jak orzekać?

Nie, tak nie jest. To kwestia składu sędziowskiego. Wkraczamy tu w sprawy będące tajemnicą – tego, jak sędziowie się naradzają, ale narady odbywają się w składach trzyosobowych.

Czy widzi pan nadzieję na finał sporów o zakaz gier na automatach o niskich wygranych?

Faktycznie, w sądach zarysowały się trzy stanowiska i jestem właśnie w trakcie przygotowywania pytania pod uchwałę NSA.

Czy będzie to uchwała całej Izby Gospodarczej?

Myślę, że będzie to pytanie międzyizbowe, a odpowiedź składu międzyizbowego zakończy sprawę.

Czy nie mogłaby zapaść uchwała także w sprawie rozliczania straty podatkowej, czyli tego, ile czasu mają organy na weryfikację rozliczeń z lat, w których strata była odliczana

Nie lubię, gdy uchwały zastępują naukę, a w tym wypadku taką lukę widzę. Wolałbym, żeby uchwały zapadały w bardziej konkretnych sprawach, a nie dawały odpowiedzi, która ma być rozwiązaniem problemu naukowego.

Problem nie jest wyłącznie naukowy. Ma swój wymiar praktyczny i to dla wielu podatników.

Dlatego jeżeli jakikolwiek skład sędziowski nabierze wątpliwości, nie widzę przeszkód, by poddać to pod uchwałę.

Dlaczego w sprawach zasiłkowych czy z decyzji NFZ orzekają sądy administracyjne, a pozwy na decyzje ZUS rozpatrują sądy powszechne? Dla obywatela to całkiem niezrozumiałe.

Były już pomysły, żeby sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych przeszły do sądów administracyjnych. Myślę jednak, że bardziej przeważył argument powiązania tych spraw z prawem pracy. Itak już zostało. Liczyliśmy się raczej z przejęciem spraw dotyczących mandatów drogowych. Był taki okres, kiedy się spodziewaliśmy, że mandaty zostaną zamienione na karę administracyjną, co byłoby powodem skarg do sądu. Dla nas oznaczałoby to spory wysiłek organizacyjny, bo takich skarg byłyby tysiące. Dyskusje nadal trwają, ale osobiście jestem za tym, żeby zakres kognicji sądów administracyjnych się zwiększał, bo jest to najbardziej realny przejaw państwa prawa. Państwa, w którym obywatel może się poskarżyć do sądu na działania jego administracji.

W takim razie dlaczego sądy administracyjne zajmują się sprawami wycinki czasem jednego drzewa, a nie rozstrzygają skarg na decyzje patentowe?

Prawdopodobnie znów zadecydował jakiś element prawa cywilnego. W ogóle jest problem z prawem gospodarczym – jak je podzielić. O właściwości sądów decyduje na razie wyłącznie ustawodawca.

Czyli nie ma w tym za bardzo logiki?

To nie jest nielogiczne. Bardziej daje o sobie znać tradycyjna koncepcja administracji, w której przyjmuje się, że jedna strona (urząd) ma z założenia przewagę nad drugą (obywatelem).

I tak chyba zostanie?

Nie jestem tego pewien. Co rusz wraca idea odejścia od administracji władczej na rzecz odpowiadania na potrzeby obywateli, podejmowania z nimi negocjacji.

Czyli co? Umowa administracyjna między urzędem a obywatelem? Czy w naszej kulturze prawnej to w ogóle możliwe?

Ta kultura ewoluuje. Wracamy do tego, o czym mówiłem na początku – bardzo ważne jest zbudowanie koncepcji nowej administracji. Bo takie jest wyraźne zapotrzebowanie ze strony obywateli. Nie chodzi o opiekuńczą rolę administracji, a raczej współpracującą.

Czy dorobek zespołu do spraw reformy kodeksu postępowania administracyjnego, pod przewodnictwem prof. Zbigniewa Kmieciaka trafi do szuflady?

Nie, wręcz przeciwnie, zyskał nawet wsparcie ministerstwa spraw wewnętrznych i administracji, co nas bardzo cieszy, bo to oznacza, że wysiłek nie poszedł na marne.

Czy to odległa wizja reformy?

Myślę, że potrwa kilka lat.

A na razie padają zarzuty dotyczące prawotwórczej roli sądów. „Kto dał sądom prawo, aby wydawały inne wyroki niż zgodne z prawem?” – pyta prof. Witold Modzelewski. Przyczynkiem do tak krytycznej opinii stała się m.in. sprawa, kto jest podatnikiem VAT – gmina czy jej jednostka budżetowa bądź zakład.

To jedna z bardziej skomplikowanych spraw. Mamy bardzo złą regulację prawną, więc jest pytanie, czy przez prawotwórcze wyroki rozumiemy relację między interpretacjami sądowymi (a zatem wpływ jednego orzeczenia na pozostałe), czy relację między orzeczeniem a treścią ustawy. Tego problemu nie da się ograniczyć do zagadnienia zgodności wyroku z prawem. Sędzia nie może powiedzieć „ przepraszam bardzo , ale ja nie wiem, jak to rozstrzygnąć”. Nasi sędziowie często pokładają duże nadzieje w odpowiedzi Trybunału Sprawiedliwości UE ,a tymczasem trybunał, po przeprowadzeniu rozważań i udzieleniu bardzo ogólnych wskazówek stwierdza, że sąd krajowy musi sobie sam poradzić z danym problemem. Ponadto trzeba przypomnieć, że komunikacja między prawotwórcą a adresatem normy dokonuje się w języku naturalnym, etnicznym. Tak jest od wieków, od prawa dwunastu tablic, wyrytego na 12 spiżowych tablicach wystawionych na Forum rzymskim. W systemie prawa kontynentalnego nie ma rozumowania, które prowadziłoby nas bezpośrednio do stanu faktycznego, do kazusu. Tym bardziej dziś nie ma już systemu prawa, w którym ustawodawca byłby samowystarczalny. Zakres prawotwórstwa jest obecnie gigantyczny, a język naturalny, pamiętajmy, jest narzędziem bardzo niedoskonałym. Zawsze przypominam swoim studentom, że pani Wisława Szymborska pisała poezję w tym samym języku, w którym są tworzone ustawy. I do tego właśnie sprowadza się pytanie, jaka jest granica wolności sędziego w kontakcie z tekstem. Nie jesteśmy w tym odosobnieni, identyczny problem mają Amerykanie. Dlatego tak ważne jest zachowanie pewnej równowagi i stąd nadzór instancyjny, Sąd Najwyższy, Trybunał Konstytucyjny – żebyśmy zbiorowo jakoś tę równowagę potrafili zachować.

Wracając do Trybunału Konstytucyjnego. NSA również zaproponował swego czasu nowelizację przepisów dotyczących postępowania przed sądami administracyjnymi. Nowelizacja przeszła niemal bez echa ( z wyjątkiem wspomnianej jednej skargi do TK). Jak pan sądzi, z czego to wynika. Czyżby NSA nie był dla polityków łakomym kąskiem?

Nowelizacja prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wzbudziła kontrowersji politycznych, bo służyła tylko udoskonaleniu tego sądownictwa. Poważne wątpliwości zrodził tylko zapis dotyczący orzeczeń reformatoryjnych i on został zaskarżony do TK. W przyszłości TK ten problem, związany z ustrojową pozycją sądów administracyjnych, będzie musiał rozwiązać.