Projekt utworzenia jednolitej administracji skarbowej zajmującej się zarówno ściąganiem danin, jak i ściganiem wykroczeń oraz przestępstw skarbowych to nie odkrywczy pomysł obecnej władzy. W tym kierunku podąża fiskus na całym świecie.
Centralizacji administracji podatkowej oczekują także organizacje międzynarodowe, takie jak Międzynarodowy Fundusz Walutowy czy też OECD. Ich eksperci podkreślają, że tylko w ten sposób może być ona efektywna, a w konsekwencji realizować podatkowe założenia rządów. Oszustom fiskalnym łatwiej jest unikać fiskusa rozdrobnionego – przyznaje także nasze Ministerstwo Finansów i dlatego wpisało pod symbolem UA13 w wykazie prac legislacyjnych projekt utworzenia Krajowej Administracji Skarbowej. Szeroko opisywana przez DGP ostatnia wersja dokumentu (18 styczeń 2016 r.) wzbudza wiele wątpliwości zarówno urzędników, jak i ekspertów podatkowych. Wiążą się one głównie z likwidacją dzisiejszej pozycji urzędów kontroli skarbowej. Eksperci chwalą jednak sam kierunek zmian i podkreślają, że wprowadzenie jednolitej administracji skarbowej wyeliminuje np. spory o właściwość organów (kto może skontrolować podatnika, gdzie złożyć deklarację itp.). Mimo że projekt jest krytykowany, to sam kierunek zmian wydaje się nieunikniony i nie jest tylko polskim pomysłem. ©?
Reklama
Reformy w niektórych krajach naszego regionu

Reklama
1. Czechy jeszcze w 2013 r. stworzyły zintegrowaną Czeską Administrację Finansową. Wcześniej istniały odpowiednio: Generalny Dyrektoriat Finansowy, Finansowy Dyrektoriat Apelacyjny, 14 regionalnych urzędów podatkowych i specjalny urząd podatkowy skupiony na rozliczeniach największych firm.
2. Węgry w 2011 r. zintegrowały działalność organów podatkowych i celnych. Powstała Narodowa Administracja Podatkowo-Celna (NTCA).
3. Na Litwie fiskus już za rok ma być odpowiedzialny za kwestie podatkowe, celne, jak też za zwalczanie przestępczości finansowej.
4. Słowacja w 2012 r. połączyła w jeden działające wcześniej dyrektoriaty podatkowy i celny. Utworzyła też specjalny urząd do kontrolowania rozliczeń największych firm. Określa to jednak jako pierwszy etap w procesie tworzenia docelowej, jednolitej administracji podatkowo-skarbowej.
Problem systemowy
Zdanie ekspertów potwierdzają też ubiegłoroczne raporty MFW i OECD na temat stanu polskiej administracji podatkowej. Obie organizacje zgodziły się, że model funkcjonowania polskiego fiskusa jest przestarzały. Co więcej, jego działalność pochłania aż 1,6 proc. uzyskanych wpływów fiskalnych. OECD uznała to za najgorszy wynik wśród państw unijnych. Zwróciła też uwagę, że administracja podatkowa jest nie tylko najdroższa w UE, ale też nieskuteczna. Dowodem są szacunki o miliardach złotych niezebranych podatków (według różnych szacunków od 10 do 46 mld zł w CIT, od 25 do 53 mld zł w VAT i kilkanaście miliardów złotych w akcyzie). Zarówno OECD, jak i MFW zgodziły się, że polski fiskus bez jego systemowej reformy nie tylko nie poprawi tych wskaźników, ale może je jeszcze pogorszyć. Obie organizacje zaproponowały też swoje lekarstwa na tę chorobę.
KRYTYKA I RECEPTY MFW
Pierwszy był Międzynarodowy Fundusz Walutowy, który na zaproszenie polskiego Ministerstwa Finansów zbadał stan administracji podatkowej w naszym kraju. Wnioski okazały się alarmujące. Na szczęście organizacja nie ograniczyła się do krytyki, ale przedstawiła też rozwiązania. Wszystkie znalazły się w opublikowanym w lipcu 2015 r. finalnym raporcie.
Podstawowe zarzuty:
● polska administracja podatkowa jest rozdrobniona i nie istnieje jedna organizacja odpowiedzialna za wszystkie związane z nią sprawy. W tę problematykę jest zaangażowane co najmniej 11 różnych komórek działających w ramach Ministerstwa Finansów;
● odpowiedzialność za działania fiskusa jest rozmyta. Podstawowy zarzut MFW dotknął kontroli, która jako kluczowa funkcja administracji podatkowej nie powinna podlegać innemu wiceministrowi niż inne podobne zadania fiskusa;
● brak wyraźnie wyodrębnionej centrali działającej jak mózg administracji podatkowej;
● brak jednej niezależnej organizacji informatycznej obsługującej działania fiskusa;
● sieć placówek terenowych jest nadmiernie rozbudowana. Zdaniem MFW funkcjonowanie w Polsce 400 urzędów i 16 izb skarbowych jest niespójne z ideą nowoczesnej administracji podatkowej. W niej zaś dzięki wykorzystaniu narzędzi informatycznych często nie trzeba w ogóle fizycznie stawiać się przed urzędnikiem. MFW podkreślił, że w Polsce (biorąc pod uwagę dane o wielkości dochodu brutto) funkcjonuje najwięcej lokalnych urzędów skarbowych ze wszystkich dużych krajów członkowskich UE. W Hiszpanii i w Wielkiej Brytanii, których gospodarka jest znacznie mocniejsza, takich urzędów jest ok. 200, a w naszym kraju dwa razy więcej. Tylko we Francji funkcjonuje ich o wiele więcej, bo 1500;
● urzędnicy nie koncentrują się dostatecznie na badaniu największych polskich firm.
Sugestie:
● trzeba utworzyć jednolitą administrację podatkową, na czele której stanie jedna osoba odpowiedzialna za wszystkie powiązane z nią kwestie;
● jednolita administracja podatkowa powinna istnieć w ramach MF i zarządzać siecią placówek terenowych. Wszystkie urzędy specjalistyczne, duże urzędy skarbowe, krajowe ośrodki informacji podatkowej i inne wyspecjalizowane biura powinny wejść w jej skład;
● departament kontroli skarbowej powinien zostać wyodrębniony i działać niezależnie od jednolitej administracji podatkowej;
● administracja podatkowa powinna odpowiadać tylko za pobór danin krajowych;
● administracja podatkowa powinna posiadać własny pion informatyczny;
● za kontrole podatkowe powinien odpowiadać jeden konkretny departament. Nie powinny być one kierowane przeciw wszystkim przedsiębiorcom w celu osiągnięcia określonych mierników. Zamiast tego należy je przeprowadzać po uprzedniej analizie ryzyka i kontrolować tylko tych podatników, którzy rzeczywiście mogą być potencjalnymi oszustami;
● należy stworzyć w Warszawie jeden duży urząd skarbowy, który obsłuży 1000 największych polskich firm.
Działanie idealnego fiskusa
MFW określił również, w jaki sposób powinna funkcjonować efektywna administracja podatkowa:
● musi być jednolita, a wszystkie krytyczne funkcje powinny funkcjonować w jej ramach;
● musi posiadać silną centralę kierującą i nadzorującą działalność urzędników. Powinno się też jasno określić odpowiedzialność za poszczególne kwestie;
● w jej ramach musi istnieć uporządkowana sieć biur terenowych, a liczba urzędów powinna zostać ograniczona. Kontakt z urzędnikami twarzą w twarz nie jest tak potrzebny jak kiedyś z uwagi na popularność internetu;
● musi się koncentrować na swoich głównych funkcjach (obsługa, zeznania podatkowe, kontrole i pobór danin), a nie na typach podatków (PIT, VAT, CIT, akcyza);
● powinna mieć jednego szefa (powoływanego), który mógłby delegować swoje kompetencje;
● w jej ramach musi istnieć jasno określony łańcuch poleceń centrali kierowanych do urzędów regionalnych i lokalnych;
OECD O ADMINISTRACJI PODATKOWEJ
W sierpniu 2015 r. ukazał się raport OECD porównujący działanie administracji podatkowej w 56 różnych państwach (w tym w Polsce). Najciekawsze wnioski, jakie można wysnuć z raportu, są następujące:
● na całym świecie dominuje trend konsolidacji zadań fiskusa i dążenie do ujednolicenia jego struktury. Równocześnie wiele krajów redukuje zatrudnienie wśród urzędników skarbowych;
● urzędnicy w coraz większym stopniu stawiają na nowoczesne kanały komunikacji z podatnikami (internet itp.);
● 80 proc. z badanych krajów powołało specjalne urzędy do obsługiwania największych krajowych firm;
● jednolity fiskus dysponuje autonomią i integruje w swoich strukturach kwestie dotyczące podatków bezpośrednich (PIT, CIT), pośrednich (VAT, akcyza) oraz cła. Taka sytuacja występuje np. na Słowacji, w Portugalii i Słowenii. Niektóre kraje, jak np. Grecja (do lipca 2017 r.) i Litwa, chcą w dłuższej perspektywie ujednolicić także pobór podatków i składek na ubezpieczenie społeczne;
● państwa z naszego regionu, tak jak Polska, już od dłuższego czasu planują ujednolicenie struktury administracji podatkowej. Proces ten jednak się przedłuża z różnych powodów;
● w większości badanych krajów istnieje specjalny urząd, do którego podatnicy mogą kierować swoje skargi na działanie fiskusa. W tym katalogu OECD nie wymieniła jednak Polski. Nie uwzględniono np. kompetencji posiadanych przez naszego rzecznika praw obywatelskich.
Odpowiedź Ministerstwa Finansów – Krajowa Administracja Skarbowa
Ministerstwo Finansów jeszcze za poprzedniej ekipy rządzącej przyznawało, że zdaje sobie sprawę z tego, że polska administracja podatkowa jest archaiczna i nieefektywna. Przypominało, że samo zaprosiło do Polski ekspertów MFW, którzy przygotowali miażdżący raport o stanie polskiego fiskusa. Zwracało też uwagę, że wprowadza nowoczesne rozwiązania w ramach ustawy o administracji podatkowej (weszła w życie od 1 stycznia 2016 r.). Specjaliści MFW w swoim raporcie stanowczo jednak podkreślili, że takie przepisy (znali je, pracując nad dokumentem) to zbyt mało, a Polsce jest potrzebna docelowa strategia reformy fiskusa.
Po zmianie władzy Prawo i Sprawiedliwość przeniosło termin wejścia w życie większości przepisów z ustawy o administracji podatkowej na lipiec 2016 r. Powodem miało być nieprzygotowanie polskich urzędów skarbowych do zmian. Równocześnie do łask wrócił projekt utworzenia Krajowej Administracji Skarbowej, pierwszy raz rozważany przed prawie dekadą. Dokument po poprawkach został opublikowany 18 stycznia 2016 r. Wynika z niego, że celem resortu finansów jest „utworzenie jednolitej administracji skarbowej w ramach administracji rządowej zajmującej się gromadzeniem dochodów budżetowych”. Miałaby ona funkcjonować już od 1 stycznia 2017 r., co przyznał minister finansów Paweł Szałamacha w odpowiedzi z 15 stycznia 2016 r. na interpelację poselską nr 253. Minister dodał, że reforma będzie się wiązać ze spadkiem zatrudnienia w administracji podatkowej o 10–15 proc.
Tym samym główny cel ministerstwa, który stoi za reformą, wpisuje się zarówno w zalecenia skierowane przez MFW wobec naszego kraju, jak też w trendy, które opisało OECD w swoim raporcie.
Jak to ma wyglądać w praktyce
Resort finansów planuje, aby w strukturze KAS nie było dzisiejszych izb i urzędów celnych, izb i urzędów skarbowych oraz urzędów kontroli skarbowej. W zamian powstaną izby administracji skarbowej, którym będą podlegać urzędy administracji skarbowej i urzędy celno-skarbowe.
Z projektu wynika, że organami KAS byliby:
● minister finansów,
● szef KAS,
● zastępca szefa KAS – generalny inspektor informacji finansowej,
● dyrektorzy izby administracji skarbowej,
● naczelnicy urzędów administracji skarbowej,
● naczelnicy urzędów celno-skarbowych,
● dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej.
Niezależnie od tego mają zostać powołane Krajowa Szkoła Skarbowości z siedzibą w Warszawie oraz Centrum Informatyki Resortu Finansów. To ostatnie według wstępnych założeń może być odpowiedzią na sugestie o braku jednej i wyodrębnionej organizacji informatycznej obsługującej fiskusa. Ciągle nie jest jednak jasne, czy zgodnie z zaleceniami MFW powstanie tak jak w innych krajach wyspecjalizowany duży urząd skarbowy do obsługi największych firm. Takie plany przejawiało poprzednie Ministerstwo Finansów. Z jednej strony pomysł spotykał się z dużą krytyką urzędników fiskusa i niektórych ekspertów podatkowych. Z drugiej strony pojawiły się już pierwsze dane z zagranicy, z których wynika, że utworzenie takiego urzędu to gwarancja dodatkowych wpływów budżetowych. Przykładem jest Wielka Brytania, gdzie funkcjonuje on od połowy 2014 r. i ma gwarantować „przestrzeganie obowiązków podatkowych” przez 2100 największych firm. W styczniu br. podano szacunki, z których wynika, że fiskus dzięki temu pomysłowi odzyskał 3,4 mld funtów.
Zapytane przez DGP Ministerstwo Finansów przyznało, że jeszcze nie zapadła ostateczna decyzja, czy taki urząd powstanie.