Po wejściu w życie nowelizacji SENT Connect Plus nie będzie już wątpliwości, że kontrola przestrzegania przepisów pakietu przewozowego jest kontrolą celno-skarbową i należy do kompetencji naczelnika UCS.
Obecnie nie wynika to z przepisów, mimo że ustawa zwana potocznie ustawą o SENT lub pakietem przewozowym weszła w życie 18 kwietnia 2017 r. Chodzi o ustawę o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 104).
– Planowana nowelizacja złagodzi jedną z największych bolączek ustawy o SENT, tj. jej niepodatkowy charakter. Można tylko żałować, że stanie się to tak późno, bo zmiany idą w dobrym kierunku – komentuje Dawid Korczyński, adwokat prowadzący blog prawnicytransportu.pl.
Przewiduje je projekt nowelizacji niektórych ustaw w celu ograniczenia nieprawidłowości w obrocie niektórymi towarami oraz usprawnienia funkcjonowania Krajowej Administracji Skarbowej (tzw. projekt SENT Connect Plus). Trafił on już do Sejmu.
Zmiany w przedawnieniu
Jaki będzie praktyczny skutek tych zmian?
Funkcjonariusze celno-skarbowi, którzy przeprowadzą kontrolę na podstawie przepisów o SENT i wykryją naruszenia, będą mieli tylko sześć miesięcy na wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Potem takie prawo się przedawni.
Jeśli natomiast nieprawidłowości po stronie podmiotu wysyłającego towar, przewoźnika lub podmiotu odbierającego zostaną wykryte nie w trakcie kontroli, a w drodze analizy danych zgromadzonych w rejestrze SENT, to funkcjonariusze celno-skarbowi na wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej będą mieli 12 miesięcy od zakończenia roku kalendarzowego, w którym wykryto nieprawidłowości.
Obecnie przepisy nie określają terminu na wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary. Mówią jedynie, że kara pieniężna nie może być nałożona, jeżeli od dnia niedopełnienia obowiązku upłynęło pięć lat (art. 28 ust. 1 ustawy o SENT).
Jak było
Dotychczasowy brak terminu na wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary wynika z tego, że kontrole SENT nie są obecnie prowadzone na podstawie ustawy o KAS. Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu o odmowie wydania uchwały z 3 lipca 2023 r. (sygn. akt II GSK 1/23).
Co więcej, z tego samego powodu w sprawach kar nakładanych na podstawie ustawy o SENT podatników nie mogą reprezentować w sądzie administracyjnym doradcy podatkowi. Tak orzekł NSA w wyroku z 18 września 2019 r. (sygn. akt II GSK 639/19).
Na jakiej podstawie
Od początku istniały wątpliwości co do tego, jaki charakter ma kontrola przewozu towarów. Z art. 13 ust. 2 i 4 ustawy o SENT wynika, że kontrolę przewozu towarów przeprowadzają funkcjonariusze służby celno-skarbowej, policjanci, funkcjonariusze Straży Granicznej oraz inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego.
Zgodnie z art. 26 tej ustawy karę pieniężną nakłada w drodze decyzji naczelnik urzędu celno-skarbowego właściwy dla miejsca kontroli przewozu towarów.
W celu nałożenia kary naczelnik UCS powinien jednak rozpocząć postępowanie pokontrolne. Dotychczas nie wiadomo było, na jakiej podstawie prawnej ma to uczynić i ile ma na to czasu.
Nie było wątpliwości, że badanie przestrzegania przepisów ustawy o SENT należy do zadań całej Krajowej Administracji Skarbowej. Tak wynika z art. 2 ust. 1 pkt 16b ustawy o KAS (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 615 ze zm.).
Jednak w art. 33 ustawy o KAS, gdzie są wymienione zadania naczelnika UCS, zapomniano o przepisach o SENT. W pkt 16 napisano jedynie ogólnie o „wykonywaniu innych zadań określonych w odrębnych przepisach”.
Co więcej, w art. 54 ustawy o KAS, który wymienia przepisy podlegające kontroli celno-skarbowej, również zapomniano o dodaniu przepisów o SENT.
Pominięcia te wytknęła już we wrześniu 2020 r. Najwyższa Izba Kontroli we wnioskach po kontroli „System monitorowania przewozu towarów akcyzowych”.
Na które zatem przepisy powoływali się naczelnicy UCS, wydając dotychczasowe decyzje o nałożeniu kary pieniężnej? Nie przytaczali przepisów ustawy o KAS, tylko odpowiednie regulacje ustawy o SENT oraz art. 21 par. 1 pkt 2a, art. 51 par. 1, art. 53 par. 1, par. 3 oraz par. 4 i art. 207 par. 1 i par. 2 ordynacji podatkowej.
Sześć miesięcy czy dłużej?
Nie zapobiegało to jednak sporom o to, ile w takim razie czasu ma naczelnik UCS na wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.
Część sądów administracyjnych uważała, że nawet jeżeli nie wynika to wprost z przepisów, to kontrolę przewozu towarów należy uznać za formę kontroli celno-skarbowej, a to oznaczałoby, że stosuje się do niej art. 165b ordynacji podatkowej. Przepis ten nakazuje wszcząć postępowanie w sprawie, która była przedmiotem kontroli, nie później niż w ciągu sześciu miesięcy od jej zakończenia.
To by oznaczało, że jeżeli naczelnik UCS nie dotrzymał tego terminu i rozpoczął później postępowanie w sprawie nałożenia kary, to należało je umorzyć.
Z drugiej linii orzeczniczej wynikało, że skoro kontrola przewozu towarów nie jest kontrolą celno-skarbową, to nie stosuje się tu art. 165b ordynacji. To z kolei prowadziło do wniosku, że naczelnik UCS ma w praktyce pięć lat na wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary. Dopiero wtedy bowiem przedawnia się prawo do jej nałożenia, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o SENT.
Ostatecznie spór o to miała rozstrzygnąć uchwała NSA, ale we wspomnianym postanowieniu z 3 lipca 2023 r. (sygn. akt II GSK 1/23) sąd uznał, że nie ma ku temu podstaw. Orzekł, że dominująca jest druga linia orzecznicza. Słowem, skoro kontrola przewozu towarów nie jest kontrolą celno-skarbową, to naczelnik UCS nie ma sześciu miesięcy na wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary, tylko pięć lat na jej nałożenie.
Co się zmieni
Bezpośrednia podstawa prawna znajdzie się w ustawie o KAS dopiero po wejściu w życie planowanej właśnie nowelizacji SENT Connect Plus.
W projektowanym art. 54 ust. 1 pkt 10 ustawy o KAS zostanie zapisane, że kontrola związana z przestrzeganiem przepisów o SENT jest kontrolą celno-skarbową.
W konsekwencji, zgodnie z planowanym art. 33 ust. 1 pkt 11 ustawy o KAS, do zadań naczelnika UCS będzie należeć także realizacja zadań przewidzianych w ustawie o SENT.
Z kolei z art. 26 ust. 2a ustawy o SENT będzie wynikać wprost, że w razie ujawnienia nieprawidłowości w trakcie kontroli przewozu drogowego naczelnik UCS ma sześć miesięcy na wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Jeśli nieprawidłowości zostaną wykryte na podstawie analizy systemów informatycznych, to termin będzie wynosił dwanaście miesięcy od końca roku, w którym wykryto te nieprawidłowości.
Nowe przepisy będą dotyczyć wyłącznie „zdarzeń zaistniałych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy” – zakłada art. 26 projektowanej nowelizacji.
Zdaniem Dawida Korczyńskiego to błąd. – Zaproponowane zmiany realizują elementarną gwarancję pewności prawa i dlatego nie tylko dobrze, aby weszły one w życie jak najszybciej, lecz także by objęły naruszenia i postępowania wszczęte w przeszłości – mówi ekspert.©℗
