W obecnym stanie prawnym urzędy skarbowe mogą nadal wystawiać kilka, a nawet kilkanaście tytułów wykonawczych dla należności o jednorodnym charakterze. Wskutek tego dłużnik płaci więcej z tytułu opłat manipulacyjnych i egzekucyjnych

Nie zmieniła tego kompleksowa nowelizacja ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która weszła w życie 20 lutego 2021 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1553).
Problem dostrzegają eksperci. Uspokajają, że tego typu sytuacje nie są masowe, ale - jak mówią - nie należy ignorować samego zjawiska.
- Prowadzenie odrębnych postępowań, które narażają dłużnika, a czasem nawet wierzyciela na niepotrzebne koszty egzekucyjne, nie jest sytuacją pożądaną i powinien się do niej odnieść Naczelny Sąd Administracyjny - mówi doradca podatkowy Marek Kwietko-Bębnowski.

Nie ma uchwały

Szansa na to była 10 października 2022 r., kiedy to miała zapaść uchwała NSA - właśnie w kwestii naliczania opłat manipulacyjnych i egzekucyjnych. Formalnie miała ona dotyczyć starego stanu prawnego obowiązującego w okresie od 17 sierpnia 2016 r. do 20 lutego 2021 r. Była to jednak okazja, żeby odnieść się szerzej do kosztów egzekucyjnych.
Sąd postanowił jednak, że poszerzony, siedmioosobowy skład sędziowski rozstrzygnie sprawę w wyroku, który - w przeciwieństwie od uchwały - nie będzie wiązał innych składów orzekających, choć może być dla nich istotną wytyczną (postanowienie z 10 października 2022 r., sygn. akt III FPS 1/22).

12 tytułów wykonawczych

Sprawa, którą rozstrzygnie poszerzony skład NSA, dotyczy właśnie podobnej sytuacji - chodziło o egzekucję administracyjną prowadzoną na podstawie 12 tytułów wykonawczych. Prezydent Knurowa wystawił je na podstawie własnej decyzji o wymiarze podatku od nieruchomości za 2008 r.
Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, ale została ona uchylona przez samorządowe kolegium odwoławcze. W związku z tym urząd skarbowy umorzył postępowanie i zażądał, by wierzyciel (prezydent miasta) zapłacił 4275 zł opłaty manipulacyjnej od każdego tytułu wykonawczego. Łącznie według ówczesnych przepisów było to 51 300 zł.

Co stwierdził TK

Prezydent miasta wniósł zażalenie, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 sierpnia 2016 r. (sygn. akt SK 31/14). TK zakwestionował wtedy m.in. art. 64 par. 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.). Z przepisu tego wynikało, że opłata manipulacyjna z tytułu zwrotu wydatków za czynności związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych wynosi 1 proc. kwoty egzekwowanych należności objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1,40 zł. Trybunał uznał za niekonstytucyjny brak maksymalnego limitu tej opłaty.

Co zmieniono

Dlatego w obowiązującej od 20 lutego 2021 r. nowelizacji uzupełniono przepisy, dostosowując je do wytycznych TK. Obecnie opłata manipulacyjna wynosi 40 zł, a w przypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego zostaje podwyższona do 100 zł.
Natomiast opłaty egzekucyjne są naliczane proporcjonalnie do wyegzekwowanych środków pieniężnych i została dookreślona ich maksymalna wysokość. Obecnie jest to 10 proc. wyegzekwowanych (a więc nie egzekwowanych) środków pieniężnych pomniejszonych o koszty egzekucyjne, ale nie więcej niż 40 tys. zł.

Znikomy nakład pracy fiskusa

Nie wszystko jednak zostało zmienione. Zarówno przed nowelizacją, jak i obecnie opłaty manipulacyjne oraz egzekucyjne są naliczane odrębnie od każdego tytułu wykonawczego. To właśnie budzi obawę o zawyżanie kosztów egzekucji przez wierzyciela.
W sprawie, która trafiła do NSA, prezydent Knurowa twierdził, że w świetle trybunalskiego orzeczenia urząd skarbowy jako organ egzekucyjny powinien żądać opłaty manipulacyjnej w minimalnej wysokości i wyłącznie od jednego tytułu wykonawczego. Tym bardziej że jego nakład pracy był w tej sprawie znikomy - argumentował prezydent.
Gdy zażalenie okazało się bezskuteczne, prezydent miasta wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, a ten uchylił postanowienie urzędu skarbowego. Uznał wprawdzie, że z uwagi na funkcję fiskalną, którą pełnią opłaty egzekucyjne, opłata manipulacyjna mogła wynosić 4275 zł, ale - jak stwierdził - należało ocenić, czy kwota ta rzeczywiście powinna dotyczyć wszystkich 12 tytułów wykonawczych. Urząd skarbowy podjął bowiem kilka nieskomplikowanych czynności, a więc jego nakład pracy był faktycznie znikomy - przyznał WSA.
W skardze kasacyjnej dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach przekonywał, że uchylone postanowienie było zgodne z tezami wyroku TK, bo trybunał dopuścił ustalanie procentowych stawek opłaty manipulacyjnej przy zachowaniu ograniczenia kwotowego, podobnego jak w przepisie dotyczącym egzekucji z nieruchomości (art. 64 par. 1 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Dyrektor IAS twierdził także, że miał podstawy, by naliczyć taką opłatę dla wszystkich 12 tytułów wykonawczych.

Trzy różne metody

Zwykły skład NSA nabrał co do tego wątpliwości i skierował pytanie do poszerzonego, siedmioosobowego składu Izby Finansowej. Zwrócił uwagę na sprzeczne orzecznictwo, w którym są prezentowane aż trzy odmienne stanowiska dotyczące metody wyliczania kosztów egzekucyjnych (postanowienie z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 283/21).
Pierwsza z nich to metoda przyjęta przez fiskusa, zakładająca, że w okresie przed wejściem w życie nowelizacji wdrażającej tezy wyroku TK należało określać opłatę manipulacyjną w wysokości 1 proc. wyegzekwowanych środków, z tym że nie więcej, niż wynosi maksymalny limit kosztów przy egzekucji z nieruchomości. Tak orzekł NSA m.in. w wyrokach z 20 lutego 2019 r. (sygn. akt II FSK 2094/18), z 24 maja 2019 r. (sygn. akt II FSK 407/19), z 26 czerwca 2019 r. (II FSK 2549/17), z 13 maja 2020 r. (II FSK 2950/19), z 1 grudnia 2021 r. (III FSK 129/21), z 24 marca 2021 r. (III FSK 2573/21).
Wedle drugiej metody fiskus powinien za każdym razem ustalać opłatę manipulacyjną, odnosząc ją do własnego nakładu pracy i stopnia skomplikowania podjętych czynności. Tak uznał NSA, m.in. w wyrokach z 6 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II FSK 693/15), z 10 kwietnia 2018 r. (II FSK 914/16), z 14 marca 2019 r. (II FSK 3700 i 3701/18), z 10 stycznia 2020 r. (II FSK 869/18), z 29 maja 2020 r. (I GSK 1529/19). W każdym z tych orzeczeń zalecano, aby wysokość opłaty nie przekroczyła „maksymalnego, rozsądnego pułapu”.
Ostatnia wykładnia jest najbardziej radykalna, bo zakłada rezygnację z poboru opłat egzekucyjnych jako niekonstytucyjnych. W przeciwnym razie bowiem ich maksymalna wysokość będzie ustalana niejednolicie, z pominięciem zobiektywizowanych kryteriów. W konsekwencji zostaną naruszone wzorce konstytucyjne wskazane w wyroku trybunału - orzekł NSA w wyrokach z 8 stycznia 2019 r. (sygn. akt II FSK 2576/18, II FSK 2559/18 i II FSK 2559/18) oraz z 18 września 2019 r. (II FSK 3238/17).

Skutki dla teraźniejszości

Zdaniem Marka Kwietki-Bębnowskiego orzeczenie, które wyda NSA w siedmioosobowym składzie, nie powinno ograniczać się do rozstrzygnięcia, która linia orzecznicza była prawidłowa w nieobowiązującym już dziś stanie prawnym.
Ekspert przypomina, że w tej sprawie WSA w Gliwicach (sygn. akt I SA/Gl 299/18) zalecił już organowi egzekucyjnemu, aby zbadał, czy istnieje racjonalna zależność między wysokością kosztów egzekucyjnych a podjętymi czynnościami.
- Należy pamiętać, że ustawodawca, gdy wprowadził górne limity opłat manipulacyjnych, utrzymał zasadę, że wierzyciel sam decyduje o liczbie wystawianych tytułów wykonawczych, byle tylko spełniały one warunki formalne. Jeżeli jednak już na gruncie aktualnych przepisów organy podatkowe jako wierzyciele będą z tej możliwości korzystać w sposób całkowicie dowolny, to może prowadzić to do naruszenia zasady proporcjonalności kosztów egzekucyjnych wskazanej przez TK - mówi Marek Kwietko-Bębnowski. ©℗
TRZY PYTANIA
Sytuacja dłużnika się poprawiła, ale mogłaby być lepsza
ALEKSANDRA TAŃSKA ekspert podatkowy w dziale postępowań podatkowych i sądowych EY / Materiały prasowe
Czy planowany wyrok siedmiu sędziów NSA będzie mieć przełożenie na postępowania egzekucyjne, które toczą się w obecnym stanie prawnym?
Moim zdaniem nie. W stanie prawnym obowiązującym w okresie między wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 16 sierpnia 2016 r. (sygn. akt SK 31/14) a zmianą od 20 lutego 2021 r. przepisów regulujących wysokość opłat w egzekucji należności pieniężnych procentowe wartości opłat były powiązane z kwotą egzekwowanej należności. Co ważne, organy egzekucyjne nie miały wskazanej górnej granicy tych opłat. Wyznaczona cezura czasowa obfitowała jednak w - wydawane na wniosek zobowiązanych lub w wyniku zaleceń sądów administracyjnych - postanowienia o tzw. miarkowaniu kosztów i tym samym zwroty uprzednio pobranych opłat. Teraz, na gruncie obowiązujących przepisów podobne problemy już nie istnieją, a przynajmniej nie powinny.
Co się zmieniło?
W obecnym stanie prawnym opłata manipulacyjna jest naliczana za wszczęcie postępowania egzekucyjnego i jest opłatą stałą. Przy egzekwowaniu niskich zaległości może to budzić poczucie niesprawiedliwości (np. dla zajęcia na rachunku bankowym zarówno zaległości 16 zł, jak 160 tys. zł opłata wynosi 100 zł). Z kolei koszty egzekucyjne są, zgodnie z art. 64 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, naliczane od kwoty wyegzekwowanej oraz ograniczone limitem dla każdego tytułu wykonawczego. To oznacza, że w ogólnym rozliczeniu sytuacja dłużników znacznie się poprawiła. Wyeliminowane, a przynajmniej ograniczone zostały sytuacje, w których organ egzekucyjny w wyniku działań zmierzających do wyegzekwowania należności budował tak wysoki kapitał opłat egzekucyjnych, że wartość uzyskanych środków pieniężnych nie wystarczała nawet na ich pokrycie, a trzeba pamiętać, że mają one pierwszeństwo zaspokojenia (przed dochodzoną należnością).
Mimo to nadal organ egzekucyjny może wystawiać wiele tytułów wykonawczych, a dla każdego są naliczane odrębne opłaty.
Co do liczby wystawianych odrębnych tytułów wykonawczych na należność, na którą składa się kilka zaległości o jednorodnym charakterze (np. zaległości za kilka okresów rozliczeniowych w tym samym podatku), to istnieje prawdopodobieństwo, że wynika to z problemów technicznych leżących po stronie systemów informatycznych organów podatkowych i egzekucyjnych w zakresie migracji wielopozycyjnych tytułów (w szczególności od tzw. obcych wierzycieli). Najpewniej celem podobnych działań nie jest sztuczne zawyżanie opłat egzekucyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy wierzycielem jest np. naczelnik urzędu skarbowego. W sprawie, która trafiła na wokandę NSA, wierzycielem był prezydent miasta, a więc inny podmiot, i to on wymusił na organie egzekucyjnym takie działanie, które skutkowało powstaniem opłat dla każdego z tytułów egzekucyjnych. Zgadzam się, że pożądaną sytuacją byłoby wystawianie wielopozycyjnych tytułów wykonawczych w każdej możliwej sytuacji. Nie narażałoby to ani dłużnika, ani ewentualnie wierzyciela (jak w opisywanej sytuacji) na dodatkowe koszty opłat egzekucyjnych. Nie można jednak w świetle regulacji procesowych poczytać za błąd prowadzenia odrębnych postępowań egzekucyjnych. Taką decyzję każdorazowo podejmuje wierzyciel, co może mieć przełożenie na ewentualne negatywne skutki.
Rozmawiał Mariusz Szulc