Skala kosztów, jakie ta zmiana generuje dla sektora finansów publicznych, zwłaszcza w połączeniu z tym, jakie grupy podatników korzystają na tej zmianie, jest dla mnie zaskoczeniem – mówi Michał Myck, dyrektor Centrum Analiz Ekonomicznych CenEA.
Co dają obecne zmiany w Polskim Ładzie. Kto skorzysta najbardziej na jego najnowszej wersji?
Korekta jest zadziwiająca, jak wiele innych ruchów wokół Polskiego Ładu. Została w jakimś sensie wymuszona przez zamieszanie, jakie powstało wokół niego na początku roku i w dużej mierze ma korygować błędy, w szczególności problemy spowodowane ulgą dla klasy średniej. Z tego punktu widzenia te zmiany porządkują system, bo ulgę likwidują. Natomiast jeśli potraktować je jako korektę jakiegoś niefortunnego rozwiązania, to jest to bardzo drogie podejście do problemu. Skala kosztów, jakie ta zmiana generuje dla sektora finansów publicznych, zwłaszcza w połączeniu z tym, jakie grupy podatników korzystają na tej zmianie, jest dla mnie zaskoczeniem.
Jakie to koszty?
Trzeba przypomnieć, że Polski Ład był reklamowany jako duży program redystrybucyjny, z naciskiem na “re”. Chodziło o zwiększenie obciążeń dla lepiej zarabiających i zmniejszenie tym o niższych dochodach. To się zmieniło jesienią ub. r., gdy rząd wycofał się z 9-proc. składki dla przedsiębiorców liniowych i zmniejszył ją do 4,9 proc. Jednocześnie koszt reformy dla sektora finansów publicznych (SFP) zwiększył się z 5 mld na 16 mld zł rocznie. Czyli już wtedy zmniejszyły się planowane obciążenia osób o najwyższych dochodach. Teraz mamy kolejny krok w tę stronę, bo zwiększają się koszty zmian całego pakietu dla SFP z 16 na ok. 31 mld zł rocznie. I znowu wygląda na to, że ten wzrost kosztów reformy odzwierciedla korzyści podatników o wyższych dochodach.
Mówimy o korzyściach czy obniżeniu strat?
Jedno i drugie. Dla jednych straty są ograniczane, ale są podatnicy, którzy korzystają na tych zmianach. Np. w małżeństwach, w których pracuje jedna osoba bardzo mocno zmniejszają się straty lub zwiększają korzyści dla zarabiających od około 18 tys. zł brutto miesięcznie. Nieco zwiększają się korzyści dla tych o niższych dochodach – od około 6200 zł brutto w górę, ale najbardziej zmiany odczują osoby o wysokich dochodach. To dobrze widać na rozkładzie decylowym pokazującym skutki tej reformy i całego PŁ.
Które grupy decylowe korzystają?
Proporcjonalnie korzystają nadal najbardziej decyle z dolnej części, ale jak spojrzymy na korzyści płynące z najnowszych rozwiązań, to najbardziej korzystają z nich decyle górne od siódmego wzwyż. Wytłumaczenie jest proste. Skoro obniżamy stawkę podatkową, a mamy wysoką kwotę wolną, to korzyści są odczuwalne dopiero powyżej 30 tys. zł, a w przypadku małżeństw powyżej 60 tys. zł rocznie. Jak widać ogólny obraz reformy bardzo odbiega od pierwotnych założeń – to olbrzymi pakiet obniżek podatkowych, połączony z elementem redystrybucji i korektą systemu w zakresie klina dla samozatrudnionych. Tych ostatnich w mniejszym stopniu dotyczyły zmiany podatkowe, bardziej te związane ze składką zdrowotną.
Czy w takim razie możemy jeszcze mówić o Polskim Ładzie? Paradoksalnie opozycja i rząd, każdy z innych powodów są zgodni, że to już nie PŁ.
Z jednej rzeczy rząd się nie wycofał - z proporcjonalnej składki zdrowotnej dla samozatrudnionych. I to jest dobre rozwiązanie, bo zmniejszy się regresywność systemu. Ryczałtowe stawki były wyjątkowo korzystne dla samozatrudnionych o wysokich dochodach, a jednocześnie poprzedni był dla nich dużo bardziej korzystny w porównaniu do osób na etacie. Skala tych korzyści obecnie się zmniejszy. Natomiast ten najnowszy kształt systemu w porównaniu do ubiegłorocznej wersji niewiele ma wspólnego z redystrybucją. W gruncie rzeczy jest to poważna obniżka podatków dla dużej większości podatników.
Biorąc pod uwagę kształt całego PIT po najnowszej korekcie, jak będzie to wyglądać w budżetach gospodarstw domowych? Gdzie są faktyczni beneficjenci?
Patrząc na grupy decylowe, proporcjonalnie silnie korzystają gospodarstwa z tej dolnej części, te, które płacą podatki, więc nie ci najbiedniejsi, ale ci z 2-5 grupy decylowej. Ich dochód do dyspozycji zwiększy się o ok. 6 proc. Widać zatem, że to istotne zmiany. Potem korzyści względem dochodu spadają, choć nominalnie są nadal wysokie. W przypadku gospodarstw z najwyższej grupy decylowej przeciętnie reforma oznacza dla nich straty, ale one będą skoncentrowane na najbogatszych. Nawet duża część osób z 10. grupy decylowej będzie nadal korzystać na ostatecznie rozwiązaniach w takiej formie jak zostały one zaproponowane ostatnio.
A jeśli chodzi o rodzaje gospodarstw domowych?
Od początku grupami, wśród których były rodziny zyskujące najwięcej – powyżej 250 zł miesięcznie - były małżeństwa. Z jednej strony ze względu na to, że często oboje małżonkowie uzyskują opodatkowane dochody, a z drugiej w związku z nową formą kwoty wolnej, która przy wspólnym rozliczaniu obniża obciążenia również tych w których dochody uzyskuje tylko jedna osoba.. Najnowsze zmiany zwiększają tylko odsetek rodzin które odniosą korzyści przekraczające 250 zł miesięcznie – wśród małżeństw w wieku emerytalnym będzie to 93% (wzrost z 78%), wśród młodszych małżeństw z dziećmi 49% (wcześniej 30%), a tych bez dzieci na utrzymaniu 61% (wcześniej 43%) Korzyści w granicach 100-250 zł miesięcznie odczują również emeryci samodzielnie gospodarujący (około 80% z nich), a korzyści przekraczające 100 zł miesięcznie zobaczy również prawie połowa młodszych osób samodzielnie gospodarujących. Zatem korzyści względem systemu podatkowego, który obowiązywał w 2021 roku dla wielu rodzin będą odczuwalne.
A samotni rodzice ?
W wyniku najnowszej propozycji zminimalizowany został odsetek samodzielnych rodziców tracących na reformie, co wiąże się z wycofaniem się rządu z likwidacji wspólnego rozliczenia i zastąpienia go ulgą podatkową. W zasadzie wszyscy zyskują, a jeżeli ktoś traci, to niewiele. Prawie 45% z nich zyskuje powyżej 100 zł miesięcznie. To oczywiście efekt pełnego pakietu, choć zakres korzyści wzrósł również dzięki obniżeniu stawki podatkowej z 17% do 12 %.
Czyli ulga dla samotnych to był niewypał?
Z punktu widzenia redystrybucji, gdyby rząd w ogóle wycofał się ze wspólnego rozliczenia i małżeństw i samotnych rodziców, to tego rodzaju ulga dla nich mieściłaby w pierwotnych redystrybucyjnych założeniach PŁ. To dlatego, że przy większej progresywności systemu na wspólnym rozliczaniu mocno zyskują gospodarstwa o wysokich dochodach – taki będzie efekt przyjętych reform. Elementem niezrozumiałym - lub zrozumiałym jedynie z ideologicznego punktu widzenia - było utrzymanie wspólnego rozliczenia dla małżeństw i zlikwidowanie dla samotnych rodziców. Teraz rząd się z tego wycofuje. Jest też tak chyba dlatego, że trudno byłoby zmienić system w sposób, który byłby spójny z deklaracją premiera, że wszyscy do progu 12,8 tys. zł nie stracą na PŁ. W przypadku samodzielnych rodziców bez wycofania się z likwidacji wspólnego rozliczenia, byłoby to trudne do osiągnięcia.
Dzisiaj premier może powtórzyć deklarację, że do jakiegoś progu ktoś nie straci?
On nie musi z nią wychodzić, bo dużo większa grupa nie tylko nie traci, ale zyskuje na rozwiązaniach z PŁ. Deklaracja premiera będzie dotrzymana, choć trzeba podkreślić bardzo dużym kosztem dla SFP. Rząd szykując najnowszą korektę operował pod ograniczeniem prawnym, które zakazuje zmian w trakcie roku, na których podatnicy tracą. W związku z tym tak musiał zmieniać stawki czy cały system, by wycofując się z ulgi dla klasy średniej, nie doprowadzić do sytuacji, w której jej beneficjenci byliby stratni. Można było ostrożniej dostosować progi i stawki by obniżyć koszty reformy, rozważyć wprowadzenie stawki pośredniej. Jednak zdecydowano się na prosty system z mocno obniżoną stawką, na którym w konsekwencji bardzo wielu podatników zyskuje.
Ostateczny koszt zmian to 31 mld zł. Jaki to ma wpływ na swobodę manewru rządzących w polityce fiskalnej?
Stąd się bierze drugie moje zaskoczenie – poza tym, jaki kształt ta reforma przybrała. Wprowadzanie kolejnej reformy obniżającej dochody SFP w momencie dużej niepewności może dziwić. To rodzi pytania, na ile jesteśmy jako państwo zdolni reagować na różne nieprzewidziane wydarzenia, a jednocześnie jak państwo będzie funkcjonować przy mocno spadających dochodach z punktu widzenia choćby funkcjonowania edukacji czy służby zdrowia. Te obszary wciąż czekają na wyższe dofinansowanie. Teraz, nawet jeśli w najbliższym czasie skończy się rosyjska agresja w Ukrainie, jeszcze przez wiele miesięcy publiczne instytucje będą musiały wziąć na siebie wsparcie tych uchodźców, którzy już u nas są i zdecydują się pozostać. Nie do uniknięcia jest w takiej sytuacji wzrost wydatków między innymi na edukację i zdrowie, nie mówiąc już o deklaracjach wzrostu wydatków na obronność. Jest pytanie jak sobie będziemy sobie z tym radzić?
Jeszcze trzeba będzie wyrównać straty samorządom. Czy to obniżka, na którą nas nie stać ?
Jak mówimy o 31 mld zł ostatecznych kosztów tego rozwiązania, to mówimy o kosztach całego sektora finansów publicznych, czyli w tym mieszczą się także rekompensaty dla samorządów. To będzie przełożenie z jednej kieszeni do drugiej. Ale oczywiście te pieniądze trzeba skądś wziąć i pytanie, jak rząd uzupełni tę lukę, czy zwiększając deficyt i dług publiczny, czy poszuka innych rozwiązań w ramach innych podatków.
PŁ był próbą zwiększenia progresji podatkowej. Czy w kolejnych latach polem poszukiwania dodatkowych wpływów będą podatki majątkowe?
O nich mówi się już od jakiegoś czasu, ale trudno będzie je wprowadzić. Rząd raczej poszuka prostszych rozwiązań – VAT i akcyza to takie najbardziej oczywiste obszary, gdzie można szukać dodatkowych dochodów. To paradoksalnie może dodatkowo przyczynić się do odwrócenia założeń o zwiększeniu progresji całego systemu podatkowego, bo VAT i akcyza nie są dobrymi narzędziami do jej zwiększania. W końcu wydatki na podstawowe potrzeby mają największy udział w portfelach osób o najniższych dochodach. Wygląda więc na to, że rząd odszedł od pierwotnych założeń Ładu w zakresie redystrybucji, ma być jakaś “dystrybucja”, ale nie ma podstawowego elementu - by dużą część środków przesunąć z obciążeń jednych gospodarstw na drugie w ramach systemu obciążeń bezpośrednich
Może te korekty trzeba było wprowadzić od 1 stycznia 2023 trzeba wdrożyć?
Można było tak zrobić, szczególnie że najgorsze konsekwencje ładu związane z bałaganem implementacyjnym, które były dyskutowane na początku roku i tak już miały miejsce. Pamiętajmy, że deklaracje premiera padały zanim wybuchła wojna i dziś te kwestie mogły zejść na dalszy plan. W sytuacji dużej niepewności, także odnośnie potrzeb budżetu, wprowadzanie tych korekt przy obostrzeniach ustawowych i w formie tak mocno ograniczającej dochody SFP jest moim zdaniem pochopne. Rząd zdecydował inaczej. Zaproponowano zmiany które w normalnych czasach powodowałyby głównie pytania o uzupełnienie luk budżetowych z innych źródeł. Teraz rodzą one szereg innych pytań.
Nie trafiają do pana tłumaczenia rządu, że to nie korekta ładu a osłona przed sytuacją wojenną drożejącą żywnością itp ?
Jeśli tak jest to należy zapytać dlaczego te rozwiązania idą w kierunku osłony lepiej zarabiających, a nie tych o najniższych dochodach? Jak spojrzymy na wpływ ostatnich zmian na dochody to widać wyraźnie, że korzyści z nich idą w kierunku wsparcia gospodarstw o wyższych dochodach.
Jak po tych zmianach można ocenić polski system podatkowy?
Polski system podatków bezpośrednich zawsze był bardzo ograniczony, w porównaniu do systemów w innych krajów Europy. W Polsce z PIT zbieraliśmy w odniesieniu do PKB dużo mniej niż wiele innych krajów. W 2019 roku dochody z PIT w Polsce wyniosły 5,3 proc. PKB, tymczasem we Francji czy Niemczech około 10 proc., w Belgii 11,3, w Szwecji 12,3 a w Hiszpanii 7.9 proc. Jeśli obniżamy stawki jeszcze bardziej, odsetek ten jeszcze bardziej spadnie, a rola PIT będzie coraz mniej znacząca. A jeśli mówimy o redystrybucji i dostosowywaniu obciążeń względem statusu materialnego, to podatki dochodowe są najbardziej efektywnym instrumentem. Obniżając klin dla najmniej zarabiających, wprowadzając proporcjonalne obciążenia w zakresie składek korygujemy klin podatkowy, ale jednak idziemy w kierunku systemu, w którym element progresji nadal będzie niski i będziemy musieli przerzucić ciężar obciążeń podatkowych na inne instrumenty. Patrząc na system podatkowy w całości jest duże ryzyko, że progresja, która miała rosnąć wraz z PŁ, w wyniku tych wszystkich zmian, wcale wyższa nie będzie.
Czyli idziemy czy się cofamy?
Pytanie w jakim kierunku chcemy iść. Deklaracje w zeszłym roku były takie, że idziemy w kierunku zachodnioeuropejskim, czyli wyższej progresji. Częściowo ten wzrost podatków dla najlepiej zarabiających nastąpił, ale nie byliśmy świadkami jakiejś wyraźnej redystrybucji. Na razie, patrząc na najnowsze rozwiązania, wygląda na to, że przy częściowym zwiększeniu obciążeń dla najbogatszych, bardzo duża część gospodarstw zobaczy więcej pieniędzy w swoich portfelach. Jednak by utrzymać stabilność finansów publicznych i jakoś publicznych usług te zmniejszone w PIT dochody będą musiały gdzieś się znaleźć. Pozostaje pytanie jak? Jeśli nie, to niestety zgodzić się będziemy musieli z niższą jakością świadczonych publicznie usług.
A jak ta zmiana ma się do walki z inflacją?
Moje zdziwienie związane z tymi ostatnimi reformami ma trzy warstwy. Po pierwsze to bardzo droga korekta wprowadzonego już systemu idąca na przekór pierwotnym założeniom Polskiego Ładu. Po drugie zmiany stanowią poważny zakres obniżenia dochodów państwa w czasie olbrzymiej niepewności i w sytuacji poważnych wyzwań stojących przed instytucjami publicznymi w związku z rosyjską agresją w Ukrainie i jej konsekwencjami. Wreszcie do poważnego luzowania fiskalnego w formie Polskiego Ładu, teraz dochodzi kolejne 15 mld zł – a przecież wciąż mamy do czynienia z wysoką inflacją. To że polityka fiskalna nie idzie w parze z polityką monetarną, jest naprawdę zadziwiające.
Czyli rząd powinien raczej zacieśniać politykę fiskalną?
Przynajmniej powinien unikać jej luzowania w sytuacji gdy nie jest to absolutnie konieczne, a na to decyduje się znowu rząd zwiększając po raz kolejny dochody gospodarstw domowych. Pozostaje oczywiście pytanie jakie to będzie miało konsekwencje - czy będzie kosztem długu i deficytu, czy jednak będą poszukiwania wpływów do budżetu w innej formie. Rząd potrzebuje środków - mamy przecież zadeklarowane większe wydatki na zdrowie czy armię, obszarów, gdzie można ciąć za wiele nie zostało, a coraz więcej jest tych, które również wymagać będą większego dofinansowania. Pytania o to skąd wziąć na to wszystko środki z pewnością nie znikną, a musimy mieć na uwadze to, że szczególnie w czasach tak wysokiej niepewności jak dziś, zaufanie do stabilności finansów publicznych i związana z tym ich przejrzystość mają ogromne znaczenie.