Dyrektorzy izb skarbowych unikają wydawania merytorycznych rozstrzygnięć w sporach podatników z urzędami skarbowymi i UKS.
Eksperci alarmują, że coraz więcej decyzji zaskarżonych do dyrektorów izb skarbowych jako organów drugiej instancji jest przez nich uchylanych i kierowanych do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, czyli naczelnika urzędu skarbowego lub dyrektora urzędu kontroli skarbowej (UKS). Wskazują też na to dane Ministerstwa Finansów. Liczba uchylonych decyzji czy postanowień wzrosła z 12 291 w 2010 r. do 17 349 w 2012 r.
Ile odsetek wypłaciły urzędy skarbowe / Dziennik Gazeta Prawna

Reguła zamiast wyjątku

Art. 233 par. 1 Ordynacji podatkowej (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) pozwala organowi odwoławczemu uchylić w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Druga instancja może to zrobić, jeżeli uzna, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Powinna przy tym wskazać okoliczności faktyczne, które należy zbadać.
– Ta regulacja to wyjątek od zasady, którą powinno być merytoryczne rozstrzygnięcie sporu na etapie odwoławczym. Ale wyjątek stał się regułą. Dyrektorzy izb skarbowych są najwyraźniej niechętni merytorycznemu rozstrzyganiu sporów z podatnikami – tłumaczy Tomasz Rolewicz, doradca podatkowy, starszy menedżer w dziale postępowań podatkowych i sądowych PwC.
Jak twierdzi, podobnie sytuacja wygląda w samorządowych kolegiach odwoławczych (SKO).

Niechęć do podejmowania decyzji

Szkopuł w tym, że już dziś postępowania podatkowe w ocenie ekspertów trwają zdecydowanie za długo. Niektóre ciągną się latami. Najpierw organ podatkowy prowadzi postępowanie wyjaśniające, a następnie czynności sprawdzające. Ani w jednym, ani w drugim przypadku maksymalny czas trwania nie został określony w przepisach. Terminy biegną dopiero po wszczęciu postępowania podatkowego i dotyczą z reguły podatnika, który np. ma 14 dni na odwołanie się od decyzji organu pierwszej instancji. Dyrektor izby skarbowej może już dowolnie przedłużać rozpoznanie sprawy, powołując się np. na przyczyny nieleżące po stronie organu podatkowego. Przekazywanie przez niego spraw do ponownego rozpatrzenia to dodatkowy element znacznie wydłużający całą procedurę. W niezbyt korzystnym świetle stawia też organy pierwszej instancji.
– Jeszcze dziś wśród urzędników panuje przekonanie, że wadliwa decyzja pierwszej instancji zostanie poprawiona w drugiej, a jeśli nie tam, to przed sądem. Takie podejście niestety pozwala sądzić, że nie przykładają się do wydania jak najlepszej decyzji już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji – zauważa Tomasz Rolewicz.
Również dr Irena Ożóg, doradca podatkowy, partner zarządzający w kancelarii Ożóg i Wspólnicy uważa, że to źle, że postępowania podatkowe trwają zbyt długo i – wbrew oczekiwaniom – nie kończą się wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego w drugiej instancji, lecz skierowaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.
– To nie najlepiej świadczy o jakości postępowań przeprowadzanych przez naczelników urzędów skarbowych lub dyrektorów urzędów kontroli skarbowej – organy te muszą naprawiać popełnione błędy – przyznaje dr Irena Ożóg.
Dodaje jednak, że może to też oznaczać, że postępowania nie są prowadzone źle, ale dyrektorzy izb skarbowych jako organ drugiej instancji po prostu uchylają się od merytorycznego rozstrzygania spraw
– Jeśli do tego dołoży się sytuację w sądach administracyjnych, które również nie rozstrzygają sporów, lecz uchylają decyzje organów podatkowych w całości i kierują sprawy do ponownego rozpoznania, to okazuje się, że sytuacja podatników jest dramatyczna. Na rozstrzygnięcie muszą czekać latami, nic więc dziwnego, że wielu z nich po prostu nie jest w stanie się doczekać – dodaje.



Zmieniać przepisy czy czekać

Ministerstwo Finansów nie widzi powodu do niepokoju. Przekazując nam dane dotyczące liczby uchylanych decyzji i postanowień za lata 2010–2012 uznało, że biorąc pod uwagę tę statystykę i posiadane przez MF informacje, brak jest podstaw do twierdzenia, że art. 233 par. 2 Ordynacji podatkowej był w tym okresie nadużywany.
Z kolei Tomasz Rolewicz jest zdania, że tylko wyeliminowanie możliwości przekazywania spraw do ponownego rozpatrzenia, czyli wydawania decyzji kasacyjnych, może skutecznie zapobiec obecnej praktyce.
Niektórzy eksperci duże nadzieje wiążą z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2012 r. (sygn. akt I GPS 1/12) dotyczącą przedawnienia zobowiązań w trakcie postępowania odwoławczego. Jednak i oni są zdania, że uchwała, w której sędziowie orzekli, że sprawa musi być rozpoznana przez dwie instancje przed przedawnieniem się zobowiązania podatkowego, może mieć wpływ na skrócenie postępowań, ale tylko tych, których termin przedawnienia jest bliski.

Postępowania trwają zbyt długo, a przekazywanie ich do ponownego rozpatrzenia jeszcze je wydłuża

Urzędnicy boją się kontroli skarbowej

Małgorzata Sobońska adwokat z kancelarii MDDP Sobońska Olkiewicz i Wspólnicy

Ten przepis (art. 233 par. 1 Ordynacji podatkowej – red.) zawiera tak nieostro sformułowane przesłanki, że co do zasady ma charakter uznaniowy. Tak naprawdę tylko od decyzji dyrektora izby skarbowej zależy, czy uzna on, że sprawa kierowana do ponownego rozpatrzenia wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Pytanie, dlaczego nie może takiego postępowania przeprowadzić sam, skoro prawo mu na to pozwala (art. 229 Ordynacji podatkowej).

Niestety, coraz bardziej powszechną praktyką organów jest przedłużanie postępowań podatkowych przy jednoczesnym uchylaniu się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy pod pretekstem konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Organy podatkowe często dobrze wiedzą od razu, w których sprawach pieniądze należy zwrócić podatnikom, a mimo to wychodzą z założenia, że lepiej to zrobić później niż wcześniej. Sprawy toczą się więc latami. Dla przykładu sprawa jednego z moich klientów (w kwestii nadpłaty) trwa od 2005 r. i jest szansa, że zakończy się dopiero w 2013 r.

Myślę, że uznaniowość urzędników jest efektem daleko idącej asekuracji, która powstrzymuje ich od wzięcia na siebie odpowiedzialności za decyzje dotyczące często ogromnych kwot. Szkoda, że cierpi na tym jak zwykle podatnik.