Mierniki w budżecie zadaniowym powinny być powiązane z celami, jakie stawia sobie rząd. To teoria, a praktyka?
Dziś rząd ma się zająć projektem budżetu państwa na 2013 r., który do 30 września powinien trafić do Sejmu. Towarzyszył mu będzie projekt tzw. budżetu zadaniowego, który opisuje funkcje i zadania państwa. Po ich uchwaleniu, oba dokumenty będą po raz pierwszy traktowane równorzędnie.
Najciekawszym elementem budżetu zadaniowego są cele i mierniki (zwane również wskaźnikami). Dzięki nim podatnicy powinni wiedzieć, czy i jakie efekty przyniosą poszczególne wydatki. Problem w tym, że wiele mierników nie mierzy stopnia realizacji celów, bo w ogóle cel i miernik nie są ze sobą powiązane. Niektóre są też źle zdefiniowane.
Uzupełnienie informacji
Dr Marta Postuła, dyrektor departamentu reformy finansów publicznych w Ministerstwie Finansów, wyjaśnia, że budżet zadaniowy uzupełnia informacje zawarte w budżecie tradycyjnym o tzw. część sprawnościową. – Budżet zadaniowy pokazuje, ile pieniędzy przeznacza się na poszczególne zadania państwa, a także jakie są cele tych zadań i jak jest mierzony stopień realizacji tych celów – tłumaczy nasza rozmówczyni. Dodaje, że szczególną wartością budżetu zadaniowego jest możliwość odnoszenia jego celów do tych zawartych w dokumentach strategicznych i programowych rządu.
Zdaniem dr. Tomasza Strąka z Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania Uniwersytetu Szczecińskiego dysponenci części budżetowych (głównie są to ministrowie i szefowie urzędów centralnych, którzy wydają publiczne pieniądze) w większości przypadków poprawnie definiują wskaźniki.
– Elementem, który wymaga istotnej poprawy, jest powiązanie mierników z celami. Niestety, w wielu przypadkach mierniki nie mierzą stopnia realizacji celu – mówi Tomasz Strąk i podaje przykład. Jednym z celów zapisanych w budżecie zadaniowym jest „Opracowanie projektu ustawy budżetowej oraz jej realizacja optymalnym nakładem środków”, a wskaźnikiem – zdaniem eksperta zbyt ogólnym – który ma pokazywać, czy ten cel zostanie zrealizowany, jest relacja wydatków do produktu krajowego brutto (PKB) na koniec roku (w proc.).
Tomasz Strąk zwraca również uwagę, że mimo iż pojedyncze wskaźniki są formalnie poprawne, to mają charakter ogólnikowy i nie wskazują, co dany dysponent chce usprawnić albo o ile chce poprawić stan obecny. Z kolei cele typu „Zapewnienie dochodów dla budżetu państwa z tytułu podatków i należności niepodatkowych” oraz „Zapewnienie wywiązywania się z obowiązków podatkowych i celnych przez podatników” informują jedynie o zakresie działalności danego dysponenta. A cele takie jak: „Zagwarantowanie członkom wspólnot religijnych poszanowania wolności sumienia i wyznania” i „Zapewnienie dostępu do edukacji na poziomie wyższym” mają charakter oczywistych ogólnikowych haseł.
Dodatkowo, w większości przypadków wartości docelowe mierników wskazują, że ministrowie (dysponenci środków) w wyniku wydatkowania środków publicznych nie planują poprawy osiąganych efektów, a w niektórych przypadkach – wręcz zakładają pogorszenie. Przykładowo jedynie w odniesieniu do 4 mierników, spośród 18, użytych w funkcji 2 (dotyczy ona wydatków na bezpieczeństwo wewnętrzne i porządek publiczny), zakłada się poprawę ich wartości.
Marta Postuła odpowiada jednak, że w niektórych przypadkach realizowane przez państwo zadania mają charakter stały, co wpływa na to, jak zdefiniowane są cele. Może to, jej zdaniem, rodzić wrażenie, że cele te opisują jedynie zakres działania dysponenta. Z kolei fakt, że wartości docelowe niektórych mierników planowane są na gorszym niż w poprzednich latach poziomie, niekoniecznie musi oznaczać, że dane zadanie będzie zrealizowane w mniejszym stopniu. – W wielu przypadkach na wartość miernika bezpośredni wpływ mają wartości osiągnięte w latach poprzednich – tłumaczy. Przykładowo dotyczy to projektów dofinansowanych ze środków unijnych.
Mierniki bez znaczenia
Prof. Krzysztof Rybiński, rektor Uczelni Vistula, były wiceprezes NBP oraz autor kilku opracowań dotyczących budżetu zadaniowego dla Biura Analiz Sejmowych, przyznaje, że tego rodzaju budżet to bardzo dobry pomysł, ale źle wdrożony. – Zapisane w projekcie budżetu zadaniowego wskaźniki z roku na rok są lepsze, ale nie mają żadnego znaczenia w praktyce – uważa prof. Rybiński. Chodzi o to, że nie ma na ten temat debaty publicznej, a premier nie informuje w Sejmie, jak zostały zrealizowane. – Szkoda, bo budżet zadaniowy mógłby być dobrym narzędziem do poprawy jakości zarządzania państwem – ocenia.
Tomasz Strąk, mimo powyższych mankamentów, dostrzega pozytywne zmiany w jakości mierników. Dobrymi miernikami są przykładowo: wskaźnik wykrywalności przestępstw ogółem czy procent interwencji, w których jednostka Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego dotarła na miejsce zdarzenia w czasie krótszym niż 15 minut. Znacznie poprawiła się też czytelność informacji, podawanych w postaci mierników. Obok ich nazwy, wartości bazowej i docelowej, zaprezentowano opis miernika (krótka charakterystyka tego, co mierzy i jak się go wyznacza), ocenę ryzyka (jakie czynniki mogą spowodować, że oczekiwanej wartości się nie osiągnie) oraz inne informacje, w których wskazuje się na sposób pomiaru miernika.
