W nowej perspektywie finansowej Unia Europejska może nie dać gminom pieniędzy na zapłatę podatku od wspieranych przez nią inwestycji.

Gminy i miasta to najwięksi inwestorzy w kraju. Dużą część pieniędzy na rozwój dostają z Unii Europejskiej. W części, w jakiej pokrywają wydatki inwestycyjne z własnych środków, muszą też z tego samego źródła wyasygnować pieniądze na VAT. W części zaś, w jakiej korzystają ze wsparcia unijnego, VAT opłacają ze środków UE. Chyba że chodzi o inwestycje, które będą wykorzystywane w ich działalności opodatkowanej VAT (wtedy z własnej kasy opłacają ten podatek, ale mogą go też odliczyć).

Komisja Europejska akceptuje taki stan rzeczy, ale ma się to zmienić.

Jak tłumaczy Artur Błędowski, starszy konsultant w Ernst & Young, w unijnej perspektywie finansowej na lata 2014 – 2020 pieniądze będą rozdysponowywane oraz wykorzystywane na nowych zasadach, które są obecnie dyskutowane na szczeblu unijnym. – Zgodnie z zapowiedziami potwierdzonymi przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Komisja Europejska próbuje przeforsować zmianę polegającą na tym, że nie będzie możliwości ujęcia VAT jako kosztu kwalifikowanego inwestycji dofinansowywanych ze środków wspólnotowych – informuje ekspert. W praktyce oznaczałoby to, że VAT nie mógłby być pokrywany ze środków wspólnotowych.

Koszty kwalifikowane

Urząd każdego dużego miasta (np. Poznań, Wrocław, Warszawa) odprowadza do urzędu skarbowego rocznie nawet 10 – 50 mln zł VAT. Dane te nie obejmują jednak spółek zależnych i innych jednostek miejskich i gminnych. Eksperci szacują, że koszt VAT jednego miasta i podmiotów od niego zależnych może sięgać rocznie nawet 1 – 2 mld zł. Biorąc pod uwagę, że gmin jest w Polsce prawie 2500, to okazuje się, że łącznie są one jednym z największych podatników VAT.

Katarzyna Stawowa, ekspert podatkowy w KPMG, przyznaje, że dla jednostek samorządowych zniesienie możliwości zaliczenia VAT do wydatków kwalifikowanych będzie ogromną zmianą.

– O ile bowiem w przypadku przedsiębiorców VAT zapłacony w związku z wydatkami finansowanymi ze środków UE jest co do zasady odliczalny, o tyle w przypadku samorządów sytuacja jest bardziej złożona – mówi.

Izabela Jędra, ekspert podatkowy w KPMG, tłumaczy, że jednostki samorządu terytorialnego rozliczają VAT na dwa sposoby. W przypadku takich czynności, jak np. przyznanie koncesji, udzielenie zezwolenia na prowadzenie określonej działalności czy wydanie tablic rejestracyjnych samorząd działa jako organ władzy publicznej.

– Nie występuje on więc wówczas jako podatnik VAT, nie nalicza podatku z tytułu tych czynności – stwierdza Izabela Jędra. Z kolei w odniesieniu do działalności obejmującej, przykładowo, sprzedaż biletów komunikacji miejskiej, prowadzenie ośrodków sportowych, a także czynności wykonywanych na podstawie zawieranych umów cywilnoprawnych jednostki samorządowe działają na zasadach zbliżonych do reguł obowiązujących przedsiębiorców.

– W konsekwencji są one w tych przypadkach uznawane za podatników VAT, a tym samym – naliczają VAT z tytułu tych świadczeń i odliczają podatek naliczony, związany z nabyciem towarów i usług wykorzystywanych do ich świadczenia – tłumaczy nasza rozmówczyni. Obecnie zatem – dodaje Katarzyna Stawowa – jednostki samorządowe odliczają VAT od tych inwestycji dotowanych ze środków UE, które będą wykorzystywane w ich działalności opodatkowanej VAT, zaś podatek naliczony, niepodlegający odliczeniu (związany z wydatkami samorządu działającego jako organ władzy publicznej), zaliczają do kosztów kwalifikowanych.

W obu przypadkach nie ponoszą zatem kosztu tego podatku.

Artur Błędowski wskazuje na procedurę. Zgodnie z bieżącymi regułami finansowania z funduszy unijnych przykładowa gmina, zamierzając zrealizować inwestycję, którą chciałaby objąć dotacją, składa wniosek o dofinansowanie, w którym wykazuje, jakiego rodzaju koszty zostaną nim objęte (będą kosztami kwalifikowanymi). Jednocześnie – dodaje ekspert – składa oficjalne oświadczenie, wskazując, czy VAT od towarów i usług nabywanych w ramach realizacji inwestycji będzie odzyskiwany, a w konsekwencji – czy będzie kosztem kwalifikowanym sfinansowanym w określonej części z dotacji.



Skutki zmiany

– Jeśli UE wycofa się z finansowania VAT, który był do tej pory kosztem kwalifikowanym, to miasto zmuszone będzie pokryć różnicę z własnych środków, czyli wyasygnować więcej pieniędzy – mówi Krzysztof Mączkowski, skarbnik Łodzi. Dodaje, że taki kierunek zmian budzi obawy, ponieważ wpłynie na dalsze ograniczenie poziomu inwestycji samorządowych. Gminy i miasta będą musiały zgromadzić większy wkład własny niż w obecnym okresie programowania (na lata 2007 – 2013). Dotyczy to tak samo dużych miast, jak i małych, biednych gmin, które realizują dużo mniejsze inwestycje.

Magdalena Jadziewicz-Kasak z Urzędu m.st. Warszawy stwierdza, że dla stolicy proponowane zmiany są niekorzystne, gdyż obniżają wysokość unijnego dofinansowania. Z kolei Maciej Milewicz z Urzędu Miasta Poznań zwraca uwagę, że w obecnej sytuacji finansowej samorządów omawiana zmiana spowoduje prawdopodobnie zmniejszenie liczby realizowanych projektów.

Zdaniem Krzysztofa Mączkowskiego największe straty miasta poniosą w związku z realizacją inwestycji drogowych, dla których w większości VAT był kosztem kwalifikowanym.

– Przykładowo w przypadku projektu o wartości kosztorysowej 250 mln zł i dofinansowaniu 85 proc. kosztów kwalifikowanych miasto musiałoby się liczyć z koniecznością znalezienia dodatkowych środków własnych w wysokości ok. 40 mln zł – stwierdza Krzysztof Mączkowski. Wysokość dodatkowego zaangażowania uzależniona będzie od stawki VAT, a także rozmiarów i rodzaju inwestycji.

Magdalena Kuczyńska z kancelarii prezydenta w Gdańsku ocenia, że obecnie trudno jednoznacznie stwierdzić, jak zmiana dotycząca kwalifikowalności VAT wpłynie na budżet miasta i wielkość przeprowadzonych inwestycji.

– Na razie nie wiemy bowiem, jakiego rodzaju projekty będą mogły otrzymać takie dofinansowanie i jaki będzie jego poziom – mówi.

Możliwe rozwiązania

Katarzyna Stawowa zwraca uwagę, że istotnym elementem każdej inwestycji dotowanej przez UE stanie się kwestia możliwości odliczenia VAT od wydatków na nią ponoszonych.

Artur Błędowski twierdzi, że odpowiednie ustawienie i zaplanowanie inwestycji może doprowadzić do pełnego odliczenia VAT. Aby tego dokonać, podatnik realizujący inwestycję (obciążony VAT naliczonym) będzie musiał zapewnić, że inwestycja będzie służyć działalności opodatkowanej. Istotne jest – mówi ekspert – aby ten sam podatnik, a zatem określona gmina/urząd, jednostka budżetowa, zakład budżetowy lub spółka komunalna, płaciła VAT w związku z wydatkami inwestycyjnymi oraz prowadziła później działalność opodatkowaną z wykorzystaniem przedmiotu tej inwestycji. – Istnieje też możliwość „przeniesienia” przedmiotu inwestycji przez inwestora w drodze czynności opodatkowanej, np. poprzez aport do spółki komunalnej – wskazuje Artur Błędowski.

Izabela Jędra podaje przykład budowy oczyszczalni ścieków (w ramach zadań własnych gminy), która korzysta z dotacji UE. Po zakończeniu budowy pomiędzy gminą a samorządowym zakładem gospodarki komunalnej może zostać zawarta umowa dzierżawy oczyszczalni, na podstawie której gmina będzie pobierać czynsz za dzierżawę. W takiej sytuacji gmina będzie miała prawo do odliczenia VAT, ponieważ uzyskany efekt inwestycji będzie wykorzystany do czynności opodatkowanych.

Nie w każdym przypadku wydatki inwestycyjne będzie można uznać za związane z działalnością opodatkowaną VAT, a w konsekwencji – odliczyć ten podatek. Przykładem wskazującym, że taka kwalifikacja może być trudna, jest budowa dróg.

Zniesienie możliwości zaliczenia VAT do wydatków kwalifikowanych będzie dużą zmianą