"Nowe przepisy uporządkują sektor publiczny"

Łukasz Zalewski

Nowa ustawa o finansach publicznych zakłada m.in. likwidację gospodarki pozabudżetowej, czyli gospodarstw pomocniczych, części zakładów budżetowych. Jak te zmiany wpłyną na funkcjonowanie samorządów?

Danuta Kamińska*

Nowa ustawa o finansach publicznych jest krokiem w dobrym kierunku. Pierwotnie ustawodawca chciał wyeliminować tzw. gospodarkę pozabudżetową. Jednak na skutek licznych interwencji strony samorządowej pozostawiono możliwość prowadzenia działalności w formie zakładów budżetowych, jak również możliwość prowadzenia rachunków dochodów własnych w jednostkach oświatowych. Osobiście uważam, że w budżecie powinno być tylko to, co w istocie nie może, z różnych przyczyn, funkcjonować samodzielnie na rynku. Zarządzanie w sektorze publicznym jest mniej elastyczne, obwarowane nadmiernymi regulacjami i procedurami, co powoduje, że jest mniej sprawne, niż system rynkowy.

Jakie towary lub usługi, które obecnie są realizowane np. przez gospodarstwa pomocnicze lub zakłady budżetowe, jednostki samorządowe mogą kupić na rynku?
Do zadań takich należałoby zaliczyć praktycznie wszystko co prowadzone jest/było w formie gospodarstw pomocniczych w dziedzinach takich jak usługi: poligraficzne, hotelowe, gastronomiczne, porządkowe, informatyczne czy szkoleniowe. Faktycznie była to wydzielona działalność gospodarcza jednostki budżetowej, która powinna przynosić zysk. Nowa ustawa wyeliminowała tę formę organizacyjną w sektorze publicznym.

Czy są takie sfery działalności, które pozostaną?

Wiele działalności będzie mogło funkcjonować jako zakład budżetowy np. w sferze lokalnego transportu zbiorowego, zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną, energię cieplną, wysypiska i unieszkodliwianie odpadów, administrowanie lokalami użytkowymi.

Kto będzie decydował o przekształceniach?

Zakres przekształceń pozostawiono decyzjom władz samorządowych, co jest pozytywne. Uważam, że przy weryfikacji, przeglądzie różnych form działalności w samorządach, powinno kierować się zasadą „im mniej samorządu w samorządzie” tym lepiej dla rozwoju lokalnej gospodarki rynkowej, a w konsekwencji lepiej dla samorządu.

Wiele kontrowersji budzi nowy wskaźnik zadłużenia, oparty na danych historycznych, który zacznie obowiązywać od 2014 roku. Czy można spodziewać się zmiany jego konstrukcji?

Podzielam pogląd, że wskaźnik zadłużenia ustalany na podstawie wyników historycznych nie jest najlepszym rozwiązaniem. Jednak Ministerstwo Finansów dotychczas dysponowało historycznymi danymi od samorządów. Na szczęście mamy czas na zmiany. Przede wszystkim jednak musimy wszyscy się przekonać, że robione przez samorządy długoletnie prognozy rozwojowe oparte są na realnych przesłankach i możliwościach finansowych, a nie na marzeniach. Skorelowanie wieloletnich planów finansowych z wieloletnimi planami inwestycyjnymi i prognozą długu dadzą nam merytoryczne argumenty do konieczności zmiany tych wskaźników. Jestem przekonana, że do 2014 roku uda nam się wypracować racjonalną konstrukcję wskaźnika. Będzie to jednak trudne, gdyż teraz większy problem leży nie w historyczności wskaźnika, lecz w naszej pogarszającej się efektywności dochodów, w rosnących wydatkach i coraz gorszej zdolności kredytowej, a z drugiej strony z coraz krótszego okresu kredytowania oferowanego przez banki.

Nowy wskaźnik, mimo wad, o których pani mówi, jest lepiej dostosowany do sytuacji jednostki.
Pewne jest to, że obecnie obowiązujące wskaźniki na poziomie 15 i 60 proc. z punktu wiarygodności kredytowej są fikcją i nie są oparte na żadnej racjonalności. Nikt nie potrafi odpowiedzieć, dlaczego wskaźnik spłaty zadłużenia ma wynosić dla wszystkich jednostek 15 proc., a nie np. 10 czy 30 proc. Dlatego uważam, że nowy wskaźnik nawet obarczony tą wadą historyczności jest lepszy niż obecnie obowiązujące.

Wskaźnik powinien zatem odnosić się również do przyszłości?

Wskaźnik powinien być ustalany na tych samych zasadach, co zdolność kredytowa każdej osoby. Tak, jak Kowalski może zadłużać się w zależności od swojej indywidualnej zdolności kredytowej, tak również w samorządach wskaźnik powinien być ustalany w oparciu o realne możliwości spłaty długu.
W dotychczasowych regulacjach problematyczne było również przenoszenie wydatków. Czy to się zmieniło?
Tak, zniesiono obowiązek tworzenia tzw. układów wykonawczych budżetu. Budżety samorządowe były i są dotychczas zbyt rozdrobnione na paragrafy, co na etapie planu jest nieracjonalne i niezrozumiałe, niczemu bowiem nie służy, a jedynie powoduje przedłużający proces decyzyjny, dodatkową biurokrację, obciążenie pracą urzędników i niepotrzebne angażowanie władz miast po to, by przesunąć środki zaplanowane w jednym paragrafie na drugi paragraf nawet w tym samym rozdziale i grupie paragrafów.

Nowa ustawa wprowadziła jednak zmiany w tym zakresie.

Właśnie nowa ustawa o finansach publicznych wprowadziła grupy paragrafów, w ramach których dysponent środków będzie mógł dokonać zmian. Jest to zmiana pożądana i korzystna i mam nadzieję, że dalsze regulacje pójdą w tym kierunku, aż dojdziemy do budżetu zadaniowego i całkowicie na etapie planu odejdziemy od działów, rozdziałów i paragrafów, a zostaną zadania, z realizacji których będą rozliczani poszczególni dysponenci środków. Wtedy też, w pełni wykorzystana zostanie kontrola zarządcza, która w nowej ustawie zastąpiła dotychczasową wewnętrzną kontrolę finansową.

Na czym polegają zmiany dotyczące kontroli?

W obecnej sytuacji, kiedy w samorządzie nie ma jeszcze obowiązku wprowadzenia budżetów zadaniowych, wprowadzenie systemu kontroli zarządczej jest w zasadzie zmianą nazwy. Należy jednak zauważyć, że dokonano istotnej, korzystnej zmiany odnośnie obszarów kontrolnych. Odstąpiono od konieczności kontrolowania co najmniej 5 proc. wydatków (kolejny wskaźnik z przeszłości nie oparty na żadnych racjonalnych przesłankach) na rzecz kontrolowania obszarów zagrożonych największym ryzykiem oraz konieczności określenia mierników do już zdefiniowanych celów. Kontrola zarządcza to etap do przygotowania samorządów do budżetu zadaniowego. Kontrola zarządcza to również przypomnienie, że kontrola w swej istocie jest ważnym elementem zarządzania, a nie złem koniecznym. Odstąpienie w finansach publicznych od sformułowania wewnętrznej kontroli finansowej na rzecz kontroli zarządczej przypomina również, że obszary kontroli to nie tylko finanse, ale kontrola całokształtu działalności. Chociaż cała działalność w sposób pośredni, bądź bezpośredni skupia się w końcu na finansach, to jednak niejednokrotnie problem tkwi poza ich obszarem.

Krokiem w kierunku budżetu zadaniowego jest również wprowadzenie wieloletnich prognoz finansowych. Czy to dobre rozwiązanie?

Odejście od zasady roczności budżetu jest wielkim sukcesem. Wprowadzenie wieloletniej prognozy finansowej oznacza skok do przodu w zarządzaniu finansami publicznymi. Nie można bowiem rozwoju miast planować wyłącznie na podstawie planu na jeden rok, potem kolejny itd. Rozwój miasta to długofalowy proces wielu czynników, zdarzeń, okoliczności natury wewnętrznej jak i zewnętrznej. Rozwój miasta to tworzenie, kreowanie rzeczywistości dla przyszłych pokoleń, dlatego tak wielka odpowiedzialność ciąży na zarządzających tu i teraz.

Zazwyczaj po wejściu w życie jakiejkolwiek ustawy pojawiają się wątpliwości interpretacyjne. Czego one dotyczą w przypadku nowej ustawy o finansach publicznych?
Wiele obaw i wątpliwości przysparza samorządowcom likwidacja wspomnianego wyżej układu wykonawczego, ale myślę, że to wynika bardziej z przyzwyczajenia. Likwidacja układu wykonawczego wymaga ustawienia pewnych procesów i oczywiście zwiększa odpowiedzialność dysponentów środków.
Na pewno wiele problemów interpretacyjnych przysporzą wspomniane wieloletnie prognozy finansowe.

Które regulacje dotyczące prognoz rodzą wątpliwości?

Brak wskazówek, jak taka prognoza powinna wyglądać, a do tego szczególnie czasookresu na jaki ma być sporządzana w „realistyczny” sposób, powoduje pewną bezradność (w ekstremalnych warunkach prognoza sięgała trzydzieści i więcej lat).

A zatem istnieje potrzeba zmiany?

Z punktu widzenia systemowego, w moim odczuciu najlepszym rozwiązaniem byłoby wypracowanie szkieletu prognozy, do którego każda jednostka musiałaby się dostosować. To pozwoliłoby na ujednolicenie, przejrzystość prezentowanych danych i dobry benchmark dla wszystkich zainteresowanych, w tym Ministerstwa Finansów, które powinno przekonać się do naszych prognoz i co powinno stanowić podstawę do wcześniej wspomnianej konieczności zmiany wskaźników możliwości zadłużania.
Wspaniałe byłoby gdybyśmy dysponowali programem komputerowym do tworzenia wieloletnich prognoz finansowych i budżetów zadaniowych – a nie jak do tej pory każdy samorząd tworzy swój program, co w skali kraju oznacza duże wydatki publicznych pieniędzy. Gdyby stworzyć taki program dla wszystkich samorządów współfinansowanych środkami unijnymi, tak jak stworzyliśmy pod auspicjami Ministerstwa Finansów program „Bestia” dla sprawozdawczości, to przyniosłoby to oszczędności.

Czy pojawiły się jeszcze inne problemy interpretacyjne?

Tak. Środki miejskich i gminnych funduszy ochrony środowiska włączono do budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Przez nieuwagę w ustawie Prawo ochrony środowiska zlikwidowano jednak przepis, zgodnie z którym samorządy mogą realizować programy poprzez dotacje. To spowodowało, że nie ma podstaw prawnych przekazania pieniędzy osobom fizycznym, które np. likwidują piece węglowe i instalują ekologiczne ogrzewanie. W ramach programu likwidacji niskiej emisji do tej pory, osoby te miały dofinansowane zadanie z miejskich funduszy ochrony środowiska. Samorządy wystąpiły już o przywrócenie tego przepisu.