Nasza gmina ma wkrótce uzyskać pieniądze z rządowego program dopłat do czynszu „Mieszkanie na start”. Czy należy je wprowadzić do budżetu jako dochód, a następnie wydatek?
Brak jest uzasadnionych podstaw, by wspomniane środki finansowe – których dysponentem jest Fundusz Dopłat – ujmować w budżecie gminy jako dochody i wydatki. Rola gmina sprowadza się jedynie do pośredniczenia w realizacji tego programu i wykonywania różnych czynności administracyjno-ewidencyjnych związanych z jego obsługą.

Skąd i na co te pieniądze

Reklama
Na wstępie warto przybliżyć istotę funkcjonowania wspomnianego Funduszu Dopłat. Aktem prawnym, który wyznacza jego charakter i zasady działania, jest ustawa o dopłatach do oprocentowania kredytów mieszkaniowych o stałej stopie procentowej, w której art. 5 ust. 1 postanowiono, że w Banku Gospodarstwa Krajowego tworzy się Fundusz Dopłat. Bank sporządza dla funduszu odrębny bilans oraz rachunek zysków i strat, wyodrębnia jego plan finansowy i przekazuje odpowiednim organom informacje o jego realizacji. Ponadto w art. 5 ust. 3 ustawy dookreślono, że ze środki z funduszu można przeznaczyć na:
1) dopłaty;

Reklama
1a) dopłaty do oprocentowania kredytów preferencyjnych, o których mowa w ustawie z 8 września 2006 r. o finansowym wsparciu rodzin i innych osób w nabywaniu własnego mieszkania (Dz.U. z 2019 r. poz. 1011);
1b) finansowe wsparcie udzielone na podstawie ustawy z 8 grudnia 2006 r. o finansowym wsparciu tworzenia lokali mieszkalnych na wynajem, mieszkań chronionych, noclegowni, schronisk dla bezdomnych, ogrzewalni i tymczasowych pomieszczeń (Dz.U. z 2018 r. poz. 2321 oraz Dz.U. z 2019 r. poz. 1309);
1c) dopłaty do odsetek od środków banku prowadzącego kasę mieszkaniową wykorzystanych do przejściowego finansowania działalności kasy mieszkaniowej oraz dopłaty do oprocentowania pożyczki zaciągniętej w innym banku, oraz dopłaty do oprocentowania kredytów w ramach realizacji rządowego programu popierania budownictwa mieszkaniowego, o których mowa w ustawie z 26 października 1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1020, 1540 i 2529 oraz Dz.U. z 2019 r. poz. 1309);
1d) finansowe wsparcie udzielane na podstawie ustawy z 27 września 2013 r. o pomocy państwa w nabyciu pierwszego mieszkania przez młodych ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1116);
1e) dopłaty do czynszu, o których mowa w ustawie z 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (Dz.U. poz. 1540 oraz z 2019 r. poz. 1309);
2) pokrycie kosztów działania funduszu.
Z powyższych regulacji wynika jednoznacznie, że Fundusz Dopłat ma służyć m.in. realizacji zadań związanych z dopłatami do czynszów, o których mowa w ustawie o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania.

Rola gminy

Środki z funduszu przeznaczone są na finansowanie określonych zadań, ale o ich zakresie za każdym razem decyduje ustawodawca na poziomie krajowym, jest to bowiem rządowy program dopłat do czynszu, a nie program samorządowy. Można więc przyjąć, że wymienione wyżej zadania są domeną dysponenta Funduszu Dopłat, czyli BGK, a jednocześnie nie wynikają z ustawowych zadań przypisanych jednostce samorządu terytorialnego. Takie przypisanie zadań, stricte powiązanych ze wspomnianym funduszem (jako rządowym programem dopłat), może stanowić przesłankę do uznania, że udział gminy w realizacji tego programu (jako zadania jej nieprzypisanego) w aspekcie finansowo-budżetowym jest prawnie wątpliwy.
W ocenie podanego w pytaniu zagadnienia pomocne będą regulacje wspomnianej już ustawy o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania. W art. 19 ust. 1 wskazano, że dopłaty wypłaca bank na wniosek gminy, która zawarła z nim wcześniej umowę w tej sprawie. Zgodnie zaś z ust. 5 gmina wpłaca dopłaty w imieniu najemców, na rachunek inwestora w terminie trzech dni roboczych od dnia otrzymania środków.
Nienależnie pobrane kwoty (dopłat) wraz z odsetkami ustawowymi stanowią przychód Funduszu Dopłat i podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 15 ust. 7). Gmina ma też obowiązek niezwłocznego wpłacenia środków, które zostały zwrócone przez najemcę, na rachunek Funduszu Dopłat.

Opinia izby obrachunkowej

Na kanwie ww. regulacji prawnych istotne stanowisko zajęła Regionalna Izba Obrachunkowa w Gdańsku w piśmie z 27 lutego 2020 r. (znak RP.0441/26/8/1/2020; źródło: www.bip.gdansk.rio.gov.pl/). Stwierdzono w nim, że: „Systemowa analiza wszystkich wymienionych regulacji prawnych związanych z przepływem środków tytułem ww. dopłat, w ocenie tut. Izby, świadczy o tym, że rola gminy sprowadza się do pośredniczenia w rozliczeniach finansowych w różnych uwarunkowaniach podmiotowych. Taki sposób ukształtowania obowiązków gminy, zdaniem tutejszej Izby, ma także wtórne konsekwencje na płaszczyźnie sposobu realizacji gospodarki budżetowej przez jednostkę samorządu terytorialnego”. Finalnie zaś w cytowanym piśmie przyjęto, że opisane wyżej odrębności w zakresie celów i zadań realizowanych przez gminę oraz przez Fundusz Dopłat świadczą o tym, że środki tego funduszu nie mogą być ewidencjonowane jako dochody i wydatki budżetu gminy.
Co istotne, tej koncepcji interpretacyjnej nie mogą przeczyć art. 211 i 212 ustawy o finansach publicznych. W art. 211 tej ustawy m.in. postanowiono, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki. Z kolei w art. 212 ust. 1 pkt 1 i 2 postanowiono, że uchwała budżetowa określa:
1) łączną kwotę planowanych dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych;
2) łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych.
Z tych regulacji wynika, że niewątpliwie elementami składowymi budżetu gminy są dochody i wydatki. Okoliczność ta, jakkolwiek istotna z punktu widzenia gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego, jest jednak nieważna dla oceny podanej w zapytaniu problematyki. Wspomniane regulacje stanowią jedynie ogólnie o składowych budżetu gminy, nie rozstrzygają jednak kwestii, jakiego rodzaju pozycje składają się na dochody i wydatki danego budżetu. Odpowiedzi na tego typu pytania należy więc poszukiwać w sposób systemowy, jak to uczyniono wyżej w analizie prawnej przeprowadzonej przez regionalna izbę obrachunkową, czyli z uwzględnieniem konkretnych przepisów merytorycznie powiązanych ze sferą finansową realizacji danego zadania.
Podstawa prawna
• art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z 5 grudnia 2002 r. o dopłatach do oprocentowania kredytów mieszkaniowych o stałej stopie procentowej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1454)
• art. 15 ust. 7, art. 19 ust. 1 i 5 ustawy z 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (t.j. Dz.U. 2020 r. poz. 551)
• art. 211 i 212 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 284; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1175)