Wszyscy stracą na sporze dotyczącym opodatkowania gruntów pod liniami elektroenergetycznymi

Jak są opodatkowane lasy

Grunty leśne – nawet, jeśli nie rosną na nich drzewa, lecz prowadzona jest działalność leśna – są opodatkowane podatkiem leśnym. Las ma bowiem definicje ustawową. Podatek leśny jest niewysoki – za hektar lasu odprowadza się zaledwie 43 złote. Dopiero jeżeli las jest zajęty na działalność gospodarczą inną niż działalność leśna, w grę wchodzi podatek od nieruchomości.
Podatek od nieruchomości w przypadku gruntów zajętych na działalność gospodarczą jest wyższy od podatku leśnego ponad 200 razy. Za hektar lasu zajętego na taką działalność trzeba odprowadzić niemal 10 000 złotych podatku.

Aby grunt opodatkować tak dotkliwie, musi on być faktycznie zajęty na działalność gospodarczą. Wynika to z ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (art. 2 ust. 2). Ustawodawca nie zdefiniował dotychczas terminu „zajęcie na działalność gospodarczą”. Z literatury i części orzecznictwa wynika, że chodzi o zachowania, które jednoznacznie wskazują na to, że las jest wykorzystywany do działalności gospodarczej innej niż działalność leśna (P. Borszowski, Komentarz do ustawy o podatku leśnym, Wolters Kluwer, LEX 2018). Las „będzie podlegał opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości jako zajęty na prowadzenie działalności gospodarczej w przypadku wyraźnego i całkowitego wyłączenia możliwości prowadzenia gospodarki leśnej” (K. Teszner, „Jak opodatkować grunt leśny pod liniami elektroenergetycznymi? - uwagi praktyczne”, Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych 2008, nr 11, s. 1). W orzecznictwie podatkowym przyjmuje się też, że „zajęcie” lasu nastąpi „w przypadku faktycznego i trwałego wykorzystywania lasu na działalność gospodarczą inną niż leśna, w sposób wykluczający prowadzenie działalności leśnej” (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2014 r., I SA/Gl 806/13).

Nagła zmiana interpretacji przepisów

Niestety, takie rozumienie „zajęcia” zostało zakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem NSA o opodatkowaniu przesądza sam fakt posadowienia linii elektroenergetycznych. Z opisów stanów faktycznych w uzasadnieniach wyroków wynika, że gospodarka leśna często jest prowadzona na danym gruncie, ale ponieważ jednocześnie ponad tym gruntem przebiegają linie, według sądu skutkuje to „zajęciem”. Tego rodzaju „zajęcie” ma następować niezależnie od faktu, że las nie traci tam swoich licznych funkcji, a odpowiednie zagospodarowanie takiego terenu może nawet służyć dobru lasu.

Z wykładnią prawa zaproponowaną przez NSA trudno się zgodzić z wielu powodów. Grunty pod liniami elektroenergetycznymi muszą być utrzymane zgodnie z zasadami określonymi prawem – ze względu na bezpieczeństwo i możliwość sprawnego przeprowadzania napraw. Niekiedy muszą być usunięte drzewa do określonej wysokości, czasem muszą być wprowadzone inne zmiany w gospodarce leśnej. W zależności od rodzaju i wysokości, na jakiej przebiegają linie, sytuacja może wyglądać bardzo różnie. W moim przekonaniu takie działania – wynikające w dużej mierze z obowiązków ustawowych i ze względów bezpieczeństwa, a dokonywane z możliwie największym poszanowaniem lasów – nie mogą być żadną miarą ogólnie uznane za powodujące „zajęcie dla celów działalności gospodarczej”.

Zajęcia na prowadzenie działalności gospodarczej nie można też utożsamiać z okolicznością, że grunt w jakiś sposób „służy prowadzeniu” tej działalności (zob. W Morawski (red.), „Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych. Komentarz”, ODDK 2017, str. 194). Grunty służące działalności gospodarczej to takie, których nie można uznać za zajęte na działalność gospodarczą a jednocześnie tej działalności służą, przy czym obowiązek utrzymania ich w określonym stanie wynika np. ze względów bezpieczeństwa. Będą to między innymi strefy ochronne wokół obiektów przemysłowych. Grunty pod liniami elektroenergetycznymi spełniają podobną funkcję.

W przypadku gruntów pod liniami nie występuje zatem jednoznaczne ich zajęcie na działalność gospodarczą. Co do tego wszyscy są zgodni. Brak jednoznacznego „zajęcia”, czyli wykluczenia gruntów z działalności leśnej, nie jest po prostu uznawany przez NSA za okoliczność decydującą o opodatkowaniu. Tego rodzaju konstatacja jest jednak niezgodna z prawem.

Opodatkowanie lasu podatkiem od nieruchomości jest sytuacją wyjątkową, co przemawia za ścisłą wykładnią przepisów. Istnienie wątpliwości (czego śladem są wahania orzecznictwa) dodatkowo implikuje konieczność zastosowania wykładni korzystnej dla podatnika. Dobitnie wyrażona została wola ustawodawcy; stwierdził on, że niekorzystne orzecznictwo opiera się na nieprawidłowej wykładni.

Co przesądza o treści normy?

Mamy tu zatem do czynienia z sytuacją nietypową: dostrzegłszy problem w orzecznictwie, ustawodawca doprecyzował przepisy ustaw podatkowych (o podatku rolnym, leśnym i od nieruchomości). W myśl nowych przepisów posadowienie infrastruktury elektroenergetycznej służącej do przesyłania i dystrybucji energii elektrycznej nie zmienia sposobu opodatkowania gruntów. Ustawodawca podkreślił, że samo umieszczenie linii elektroenergetycznej napowietrznej - nad gruntem i kablowej - w gruncie, nie stanowi zajęcia tego gruntu na prowadzenie działalności gospodarczej.
W uzasadnieniu projektu ustawy zawarto wskazówki co do tego, jak powinny być rozumiane przepisy dotychczasowe oraz nowe. Tu pojawia się zatem ciekawe zagadnienie teoretycznoprawne: czy intencja prawodawcy wyrażona w projekcie zmian ustawy może przesądzić o treści normy obowiązującej?

W mojej ocenie – tak. Jeśli bowiem intencja prawodawcy nie może przesądzać treści normy, to co w takim razie przesądza? Jasno wyrażona intencja prawodawcy nie stanowi tu jedynego argumentu sprzyjającego określonemu rozumieniu przepisów – jest jedynie uzupełnieniem szeregu innych, wskazanych powyżej argumentów.

Argumenty przemawiające za opodatkowaniem gruntów leśnych pod liniami elektroenergetycznymi podatkiem leśnym na mocy aktualnie obowiązujących przepisów są zatem mocne. Sprzyjająca temu rozumieniu przepisów wola ustawodawcy została dobitnie wyrażona. Pomimo tego orzecznictwo NSA poszło w inną stronę. Pokłosiem kilku sporów jest ogólnopolski problem, ponieważ uwidoczniona w wyrokach zmiana wykładni przepisów UPOL zaprocentowała tym, że przed niektórymi gminami otworzyła się – w ich przekonaniu - nowa finansowa perspektywa.

Nie można stracić czegoś, czego nigdy się nie miało

Należy tu zaznaczyć, że szeroko komentowana w prasie nowelizacja przepisów ustaw podatkowych (w następstwie których od roku 2019 grunty pod liniami w lasach będą opodatkowane podatkiem leśnym), nie spowodują, że – co do zasady – samorządy stracą dochody z podatku od nieruchomości. Byłoby tak, gdyby wcześniej, przed wprowadzeniem zmienianych przepisów, grunty leśne pod liniami były opodatkowane podatkiem od nieruchomości. Co do zasady było jednak przeciwnie. Posadowienie infrastruktury przesyłowej przez długie lata nie zmieniało sposobu opodatkowania leżącego pod nią gruntu. Wydane dotychczas niekorzystne orzeczenia sądów - nie dotyczą terenu całego kraju, lecz jego niewielkiego wycinka.
Rzekome straty gmin to zatem swego rodzaju utracone korzyści i to w dość krótkiej perspektywie czasowej –pod warunkiem, że niekorzystna linia orzecznicza utrzyma się. W historii polskiej judykatury sytuacje, w których nawet ustabilizowana linia orzecznicza zmieniała się, zdarzały się nie raz.

Niefrasobliwie prowadzone postępowania podatkowe

Niekorzystne orzecznictwo wspiera niestety pewną niefrasobliwość organów podatkowych w prowadzeniu postępowań dotyczących podatku od nieruchomości. Analiza orzecznictwa prowadzi do wniosku, że w wielu z tych postępowań nie przeprowadzono należytej oceny stanu faktycznego, nie badano choćby kwestii faktycznego „zajęcia” lasu pod działalność. Przyjmowano a priori, że samo posadowienie linii w lesie stanowi takie zajęcie.

Jeżeli organy podatkowe będą prowadzić postępowania ignorując przepisy prawa i wnioski dowodowe stron, może to doprowadzić nie tylko do strat po stronie samych samorządów, ale i samych urzędników.

Bilans… strat

Więcej pieniędzy dla samorządów – chociaż przez krótki okres – jest ogólnie postrzegane jako korzystne. W sytuacji, która jest przedmiotem niniejszych rozważań, korzyść jest niepewna, a w postępowaniu organów razi krótkowzroczność. Warto się zatem zastanowić nad podsumowaniem strat.
Stratą jest niezgodność linii orzeczniczej z wolą samego ustawodawcy, który projektując zmiany niektórych przepisów, mające zacząć obowiązywać już od nowego roku, wyraził swoją opinię również o przepisach dotychczasowych.

Co więcej, spór na linii organy podatkowe – Lasy Państwowe godzi przede wszystkim w Lasy Państwowe. Oczywiście spór ten trafia rykoszetem też w energetykę. Na przedsiębiorstwach przesyłowych ciążyć może bowiem, w ostatecznym rozrachunku, faktyczny ciężar tego opodatkowania.

Oczywiście – na samym końcu – spór godzi w odbiorców energii elektrycznej, którzy mogą zostać obciążeni nie tylko horrendalnym podatkiem, ale i kosztami tegoż sporu.
Obciążenie Lasów Państwowych dodatkowym podatkiem uderzy zatem w ceny prądu. Co ważne, a może i najważniejsze - spowolni lub całkowicie zatrzyma procesy inwestycyjne dotyczące sieci przesyłowych.

Czy można uniknąć tych wszystkich negatywnych konsekwencji? Zapewne tak. Wymagałoby to jednak uświadomienia sobie długofalowych korzyści, jakie niosłoby ze sobą zażegnanie sporu – zgodnie z wolą ustawodawcy. To jednak temat na odrębny tekst.