Subskrybuj nas na Youtube
Zapisz się na newsletter
Niektórzy przewoźnicy są przeświadczeni, że to haracz, który powinni zapłacić, by móc spokojnie prowadzić działalność. Ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej zakłada całkiem inny cel konwoju – zgodnie z jej art. 67 naczelnik urzędu celno-skarbowego może zdecydować o konwoju towarów m.in. wtedy, gdy istnieje uzasadnione podejrzenie, że towary nie zostaną dostarczone do urzędu celno-skarbowego albo miejsca uznanego lub wyznaczonego przez organ KAS. Inna sytuacja umożliwiająca zarządzenie konwoju to „zwiększone ryzyko” przewozu. Ustawa nie precyzuje, o jakie ryzyko chodzi, mówi jedynie w art. 58 ust. 2, że ryzyko oznacza „prawdopodobieństwo i skutki wystąpienia naruszenia przepisów prawa”.
Możliwości zarządzenia konwoju przez naczelnika są zatem bardzo szerokie (patrz ramka).
W praktyce zarządzenie konwoju najczęściej wydawane jest w związku z przewozem paliw ciekłych i ma uchronić od ewentualnych oszustw podatkowych.
Przewoźnicy twierdzą, że takich przymusowych konwojów przybywa. Przekonują o tym także przedstawiciele firm świadczących takie usługi. Jednak statystyki KAS mówią co innego. Wynika z nich, że przez rok, tj. od 18 kwietnia 2017 r. do 3 kwietnia 2018 r. na ponad 2,3 mln zgłoszeń przewozu konwój został zarządzony i zrealizowany w 1765 przypadkach, co stanowi zaledwie 0,08 proc. zgłoszeń.
W jakich przypadkach naczelnik UCS może zdecydować o konwoju
Naczelnik może podjąć taką decyzję, gdy:
1) niemożliwe jest nałożenie zamknięć urzędowych, a zachowanie tożsamości towaru jest niezbędne do przestrzegania warunków procedury celnej, procedury zawieszenia poboru podatku akcyzowego lub istnieje uzasadnione podejrzenie, że towar może zostać usunięty spod dozoru celnego, o którym mowa w przepisach celnych Unii Europejskiej;
2) istnieje uzasadnione podejrzenie, że towary nie zostaną dostarczone do urzędu celno-skarbowego albo miejsca uznanego lub wyznaczonego przez organ KAS;
3) istnieje uzasadnione podejrzenie, że towary nie zostaną dostarczone do miejsca wskazanego w dokumencie towarzyszącym przesyłce;
4) kwota należności publicznoprawnych mogących powstać w związku z przewozem towarów podlegających kontroli jest wyższa niż kwota zabezpieczenia;
5) transportowane są towary, których przewóz jest związany ze zwiększonym ryzykiem. ⒸⓅ
Można się bronić
Dobra wiadomość dla przewoźników jest taka, że mogą odwołać się od zarządzenia naczelnika urzędu. Potwierdziło to biuro prasowe KAS w odpowiedzi na pytanie DGP.
Na początku tego roku WSA w Gorzowie Wielkopolskim orzekł, że brak możliwości odwołania, na co powoływał się fiskus, byłby sprzeczny z konstytucją. Wyrok już się uprawomocnił (patrz artykuł obok).
O innym problemie również związanym z ustawą o KAS, pisaliśmy we wczorajszym DGP. Od ponad roku istnieje w niej zdublowany art. 2 ust. 1 pkt 16a, który dotyczy m.in. prawa fiskusa do wykonywania zadań z zakresu pakietu przewozowego, a z nim właśnie związane są konwoje towarów.
Konwój droższy niż przewóz
Ceny konwojowania mogą sięgać nawet ok. 4 tys. zł – informują Monika Piórkowska i Tomasz Steciak, eksperci z KDCP.
Potwierdziliśmy to również w firmach ochroniarskich, świadczących usługi konwojowania celnego. Za konwój jednego TIR-a na trasie od granicy zachodniej (Świecko) do wschodniej (np. Budziska) żądają 3200–3500 zł. Za konwojowanie kilku TIR-ów trzeba zapłacić co najmniej 4 tys. zł.
Mile widziana jest gotówka. Firmy przyznają, że ceny można negocjować. Koszt, jaki musi zapłacić przewoźnik, zależy głównie od liczby tzw. zestawów (TIR-ów, cystern, ciężarówek) i liczby kilometrów do przejechania.
Jak wskazuje Monika Piórkowska, zarządzenie konwoju towarów naraża przewoźników na tak wysokie koszty, że niejednokrotnie są one równe lub nawet wyższe niż przychody z usługi transportowej.
A czas ucieka
Zgodnie z ustawą o KAS do pokrycia kosztów konwojowania zobowiązani są solidarnie przewoźnik i nadawca towaru. W praktyce jednak, jak mówi Piotr Mikiel, taka solidarna odpowiedzialność jest fikcją, bo konwój musi opłacić przewoźnik, a dopiero potem może wystąpić z regresem do nadawcy towaru o proporcjonalny zwrot kosztów. – W praktyce wcale nie jest to proste – dodaje ekspert.
Podkreśla, że konwój oznacza dla przewoźnika również stratę czasu, a więc opóźnienie dostawy towaru. Przewóz może być bowiem kontynuowany dopiero wtedy, gdy na miejsce postoju samochodu ciężarowego przyjedzie pojazd konwojujący.
Wiąże się to z dodatkowym kosztem – związanym z przymusową przerwą pracy kierowcy, gdy dyżuruje w oczekiwaniu na przyjazd konwoju.
Odpowiedź Ministerstwa Finansów na pytanie DGP
Zgodnie z postanowieniami art. 220 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa – w przypadku niezadowolenia strony z wydanego rozstrzygnięcia przysługuje jej odwołanie od decyzji organu podatkowego wydanej w pierwszej instancji. Odwołanie służy stronie tylko do jednej instancji.
Właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji (Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego) jest organ podatkowy wyższego stopnia (Dyrektor Izby Administracji Skarbowej).
Brak uzasadnienia decyzji
Eksperci zwracają uwagę na jeszcze inny problem. – Naczelnicy urzędów celno-skarbowych powinni wyjaśnić przewoźnikowi, jakimi przesłankami się kierowali przy zarządzeniu konwoju. W uzasadnieniu decyzji powinni wskazać fakty, które uznali za udowodnione, dowody, którym dali wiarę, oraz przyczyny, dla których innym odmówili wiarygodności. Niestety w większości przypadków nie sposób dopatrzeć się takich informacji – mówi Piórkowska.
– Jeśli nawet w decyzji pojawią się jakieś okoliczności uzasadniające konwój, to są one bardzo lakoniczne, a czasami wręcz kuriozalne. Zdarza się, że decyzje opierają się np. na wiedzy i doświadczeniu funkcjonariuszy, z którym czasami ciężko polemizować, nie wiedząc jaka ta wiedza i doświadczenie jest – stwierdza ekspert KDCP.
Kluczowe odwołanie
W tej sytuacji kluczowa – zdaniem naszych rozmówców – staje się możliwość złożenia odwołania od decyzji. – Dlatego bardzo nas cieszy wyrok WSA w Gorzowie z 18 stycznia tego roku – mówi Piotr Mikiel, zastępca dyrektora Departamentu Transportu w Zrzeszeniu Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce.
Teraz dodatkowo potwierdziło to biuro prasowe KAS w odpowiedzi na pytanie DGP (patrz ramka).
Jacek Arciszewski, doradca podatkowy, jest zaskoczony tym, że organ w ogóle odmówił przewoźnikowi prawa do odwołania. Wskazuje, że ustawa o KAS pozwala stosować rozdziały dotyczące postanowień i zażaleń. Dziwne byłoby więc, gdyby nie pozwalała na odwołanie.
W jego ocenie możliwość składania odwołań od decyzji o konwoju wynika wprost z trzech przepisów: art. 25 ustawy o KAS (który daje możliwość rozstrzygania w drugiej instancji w sprawach należących pierwotnie do naczelnika urzędu celno-skarbowego, czyli organu I instancji), z art. 78 konstytucji oraz art. 127 ordynacji, ustanawiającej zasadę dwuinstancyjności postępowań w sprawach podatkowych.
– Dlatego uważam, że choć w art. 94 ustawy o KAS nie ma odesłania do rozdziału 15 działu IV ordynacji podatkowej, regulującego zasady odwołań, to z tego tylko powodu nie można pozbawiać przedsiębiorców prawa do dwuinstancyjnego postępowania – mówi Jacek Arciszewski.
Tego samego zdania są Monika Piórkowska i Tomasz Steciak. – W świetle art. 74 konstytucji i art. 127 ordynacji podatkowej (do którego odsyła w art. 94 również ustawa o KAS) przewoźnikom przysługuje prawo do wniesienia odwołania i merytorycznego rozpatrzenia ich sprawy po raz drugi przez organ wyższej instancji – podsumowują.
0,08 proc. to skala zarządzania konwojów w okresie od 18 kwietnia 2017 r. do 3 kwietnia 2018 r. (w 1765 przypadkach na ponad 2,3 mln zgłoszeń)
ORZECZENIE
Przedsiębiorca powinien móc się bronić
/>
Ustawa o KAS łamie fundamentalną zasadę dwuinstancyjności postępowania – orzekł WSA w Gorzowie Wielkopolskim w prawomocnym już wyroku.
Rozstrzygnięcie to jest ważne nie tylko z punktu widzenia podatnika – przedsiębiorcy, ale także organów skarbowych i ustawodawcy. Dowodzi, że ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej nie jest przykładem poprawnej legislacji.
Mogła się o tym przekonać firma transportowa, której przewóz międzynarodowy został zatrzymany w lipcu 2017 r. na granicy w Świecku, a naczelnik Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim zarządził konwojowanie towarów na terenie Polski do miejsca przeznaczenia, na koszt przewoźnika.
W decyzji wydanej na podstawie art. 67 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz.1947) naczelnik urzędu m.in.:
● zarządził na terytorium Polski konwój wskazanych w decyzji towarów;
● zobowiązał przewoźnika, aby przejazd pojazdu (w tym wypadku był to ciągnik siodłowy z kontenerem zawierającym towary) na terytorium Polski odbył się pod osłoną wyspecjalizowanej jednostki działającej w zakresie ochrony i mienia, wynajętej przez przewoźnika.
Decyzja taka jest wykonalna natychmiast po jej doręczeniu kierującemu pojazdem.
Zarzuty przewoźnika
W treści decyzji zawarte zostało pouczenie, że stronie przysługuje prawo do złożenia odwołania do dyrektora Izby Administracji Skarbowej (IAS) w Zielonej Górze. Przewoźnik z niego skorzystał i złożył odwołanie. Kwestionował m.in. podstawę prawną wydania decyzji oraz nieuzasadnione obciążanie go kosztami, a w konsekwencji zatrzymanie nie tylko przewożonego towaru, lecz także środka transportu.
Przewoźnik nie zgadzał się na poniesienie kosztów konwojowania wynoszących kilka tysięcy złotych. Dodatkowo, w oczekiwaniu na rozpatrzenie odwołania (które nastąpiło dopiero po dwóch miesiącach), nie mógł korzystać z transportu ciągnika siodłowego wraz z kontenerem, przez co musiał zapłacić karę umowną za opóźnienie zwrotu kontenera do portu w Hamburgu.
Po dwóch miesiącach dyrektor IAS wydał postanowienie o odmowie rozpatrzenia odwołania. Stwierdził, że w takim przypadku jest ono niedopuszczalne. Uzasadnił to tym, że art. 67 ustawy o KAS nie odsyła do rozdziału 15 działu IV ordynacji podatkowej, regulującego zasady odwołań.
Przewoźnik złożył skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, Nie zgadzał się na to, aby istotny z punktu widzenia przedsiębiorcy i podatnika zakres działania organów administracji skarbowej pozostawał poza jakąkolwiek kontrolą – zarówno administracyjną, jak też sądową.
Wymagana dwuinstancyjność
Sąd przyznał mu rację. W pierwszej kolejności powołał się na konstytucję, której art. 31 ust. 3 stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z ustawowym ograniczeniem, ponieważ ustawa o KAS nie wskazuje wyraźnie, iż w przedmiotowej sytuacji nie przysługuje odwołanie. Owszem, wyłącza możliwość zastosowania ordynacji podatkowej w zakresie, w jakim jest mowa o odwołaniu, ale nie wyłącza postanowień ogólnych, które wskazują na zasadę dwuinstancyjności postępowania, jako zasadę o fundamentalnym znaczeniu.
Skutki wyroku
Rozstrzygnięcie WSA w Gorzowie Wielkopolskim oznacza, że przewoźnicy mają prawo do obrony swoich interesów, jeżeli uznają, że decyzja organu celno-skarbowego jest dla nich niekorzystna, a dodatkowo pozbawiona podstaw prawnych. Akceptacja stanowiska organów celno-skarbowych stanowiłaby niebezpieczny precedens – zgodę na to, by część decyzji organów administracji publicznej o charakterze władczym pozostawała w ogóle poza kontrolą administracyjną w ramach II instancji, a tym samym pozbawiałaby możliwości badania legalności tych działań przez sądy.
Wyrok może być także rekomendacją dla ustawodawcy, by jak najszybciej usunął istotne braki w ustawie o KAS.
Ingerencja w relacje nadawca – odbiorca
Brak w ustawie o KAS przepisu o możliwości odwołania od decyzji o konwojowaniu nie jest jedynym uchybieniem. Niezwykle kontrowersyjny jest art. 67 ust. 3, który stwierdza, że koszty konwoju ponoszą solidarnie przewoźnik i nadawca towaru. Przepis o solidarnej odpowiedzialności przewoźnika za koszty konwojowania stanowi nieuprawnione przenoszenie na przewoźnika kosztów, które co do zasady powinny być przypisane właścicielowi przewożonego towaru, tj. nadawcy lub odbiorcy towaru.
Tym samym w szeroko pojętej sferze prawa publicznego dokonano rozstrzygnięć w zakresie prawa prywatnego, czym naruszono m.in. zasadę swobody kształtowania umów cywilnoprawnych przez przedsiębiorców. W tym zakresie ustawa o KAS stanowi niedozwoloną ingerencję w relacje podmiotów prawa prywatnego, tym bardziej że wśród przesłanek upoważniających organy celno-skarbowe do zarządzenia konwoju nie ma takich, które odnosiłyby się do przedsiębiorcy świadczącego usługi transportowe.
Ponadto ogólnie sformułowany przepis o solidarnej odpowiedzialności rodzi w praktyce spory między przewoźnikiem i nadawcą towaru co do zakresu ponoszenia kosztów przez obydwie strony.
ORZECZNICTWO
Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Go 451/17, prawomocny. www.serwisy.gazetaprawna.pl/orzeczenia
