Subskrybuj nas na Youtube
A wszystko przez brak przepisów przejściowych. Fiskus nakładając sankcję na przedsiębiorców za działalność hazardową, działa po omacku. Efekt? Przegrane sprawy w sądach.
/>
Od wielu lat urządzenie gier na automatach bez stosownego zezwolenia jest karane, a jednoręcy bandyci konfiskowani przez celników. Kluczowy przepis stosowany przez urzędników to art. 89 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. To na jego podstawie wymierzane są administracyjne kary pieniężne. Rzecz w tym, że przepis ten, choć jednostka redakcyjna nie została zmieniona, przeszedł na przełomie marca i kwietnia 2017 r. rewolucję. To za sprawą art. 1 pkt 67 ustawy nowelizującej z 15 grudnia 2016 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 88), która weszła w życie 1 kwietnia 2017 r.
Ustawodawca, nowelizując ustawę, zapomniał jednak o przepisach przejściowych. I powstał problem: co w sytuacji, kiedy kontrola u przedsiębiorcy odbyła się jeszcze przed wejściem nowych przepisów – czyli przed 1 kwietnia br., a karę wymierzono już za ich obowiązywania? Czy w takiej sytuacji należy zastosować przepis w starym brzmieniu, czy już nowe regulacje o karach? W niektórych przypadkach to sprawa kluczowa, bo od tego zależy, czy ktoś będzie podlegał sankcji, czy nie.
Z analizy wyroków sądowych wynika jednak, że urzędnicy do tej kwestii podeszli z dużą swobodą. Zdaniem wojewódzkich sądów administracyjnych – zbyt dużą. W efekcie decyzje dyrektorów organów administracji skarbowej są uchylane. – Składy orzekające wskazują, iż w przypadku braku przepisów przejściowych to na organie wydającym decyzję administracyjną spoczywa obowiązek właściwego zinterpretowania stosowania nowych przepisów, a także uzasadnienia obywatelowi, który przepis został zastosowany – stary czy nowy – i dlaczego. Tak, aby wytłumaczyć adresatowi decyzji swój tok myślenia i umożliwić ewentualną polemikę – wyjaśnia radca prawny Mateusz Medyński, wspólnik w kancelarii Zimmerman i Wspólnicy. Jego zdaniem podejście sądów jest słuszne, bo ewentualna polemika może znaleźć swój finał w naczelnym sądzie administracyjnym. Organ administracji publicznej nie może bowiem wskutek lakoniczności swej decyzji utrudniać przedsiębiorcom przyjmowania określonej strategii procesowej.
Jednak kwestia nakładania administracyjnych kar pieniężnych nie jest oczywista. W orzecznictwie, w tym Sądu Najwyższego, jest wiele argumentów przemawiających za tym, by przy wymierzaniu sankcji stosować przepisy, które obowiązywały w chwili podejmowania niezgodnego z prawem działania. Jest też wiele argumentów przemawiających za tym, by patrzeć w regulacje obowiązujące w chwili wydawania decyzji.
– Obecnie wydawane wyroki stanowią istotną wskazówkę dla ustawodawcy, by większą wagę przykładał do przepisów przejściowych projektów ustaw. Te, choć znajdują się na końcu ustawy i często są pomijane przy jej lekturze, mają kluczowe znaczenie dla wprowadzania nowych rozwiązań do polskiego porządku prawnego i mogą decydować o skuteczności całej nowelizacji – spostrzega mec. Mateusz Medyński.
Słabe uzasadnienia dają nadzieję firmom hazardowym
Fiskus nie przyłożył się do swojej pracy, podobnie jak ustawodawca. Dzięki temu przedsiębiorcy liczą, że unikną kar za urządzanie gier hazardowych bez zezwolenia.
Sprawa, o której piszemy, dotyczy kilkuset przypadków. Większość z nich jest bardzo podobna. Do 31 marca 2017 r. – czyli jeszcze podczas obowiązywania ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 471 ze zm.) w poprzednim brzmieniu – do przedsiębiorców przychodzili urzędnicy i stwierdzali nieprawidłowości. Przy czym organ decyzję o nałożeniu kary (najczęściej 12 tys. zł od zarekwirowanego automatu do gier) wydawał już po 31 marca 2017 r. Rzecz w tym, że zastosowany przepis – art. 89 ustawy – się istotnie zmienił. Także w zakresie tego, kogo można ukarać. A ustawodawca nie określił, czy w takich przypadkach, gdy prowadzone czynności rozpoczynają się w jednym stanie prawnym, a kończą w innym, należy stosować starą wersję przepisu, czy nową. Jednym zdaniem: nie zadbał o przepisy przejściowe.
Fiskus najczęściej stosuje stare przepisy. I choć być może ma rację – to sądy w ostatnich tygodniach uchylają decyzję za decyzją. Dlaczego? „W sytuacji gdy ustawa nowelizująca zasadniczo zmienia treść przepisu art. 89 u.g.h. i nie zawiera przepisów przejściowych, to powstaje wątpliwość, jakie przepisy winny mieć zastosowanie do oceny zachowania skarżącej, które miało miejsce przed 1 kwietnia 2017 r., zaś decyzja organu jest wydawana po tym dniu. Kwestia ta winna być dokładnie omówiona w uzasadnieniu decyzji” – czytamy w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 lipca 2017 r. (sygn. akt III SA/Łd 623/17), które następnie zostało powielone w kilku innych wyrokach. W przypadku bowiem, gdy ustawa nowelizująca z 15 grudnia 2016 r. nie reguluje kwestii intertemporalnych dotyczących spraw, o których mowa w art. 89 u.g.h., to lukę tę powinien wypełnić w drodze wykładni organ stosujący prawo, czyli właściwy do wydania decyzji dyrektor organu administracji skarbowej.
Tego zaś w ostatnich miesiącach urzędnicy nie robili. Stosowali art. 89 u.g.h., najczęściej w starym brzmieniu, ale w ogóle nie tłumaczyli dlaczego. Najprawdopodobniej dlatego, że decyzje administracyjne organów skarbowych są wydawane na podstawie wzoru. Ten nie został zaś zmodyfikowany. Zdaniem sądów jednak – niezależnie od powodów – doszło do sytuacji niedopuszczalnej.
Za wcześnie na fanfary
Czy to oznacza, że przedsiębiorcy mają powód do świętowania? Bez wątpienia jeszcze nie. To dlatego, że sądy co prawda uchylają decyzje, ale nic nie stoi na przeszkodzie, by organ wydał nowe, tożsame co do rozstrzygnięcia, lecz z dokładniejszym, pełnym uzasadnieniem. „Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Należy dokonać szczegółowej analizy znowelizowanego przepisu art. 89 u.g.h., ustalić, czy zachowanie skarżącej stanowi delikt w świetle nowego przepisu i ewentualnie na czym on polega, a następnie rozważyć kwestię, jakie przepisy i dlaczego należy zastosować do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Kwestie te winny być dokładnie wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji” – instruują w uzasadnieniach wyroków wojewódzkie sądy administracyjne.
Zarazem w orzecznictwie nie przesądza się, czy urzędnicy powinni stosować stare przepisy, czy nowe. Składy orzekające podkreślają, że istnieją argumenty za obydwiema koncepcjami. Organy wydające decyzje muszą po prostu wybrać, którą z nich chcą zastosować, i właściwie to uzasadnić. I tu pojawia się nadzieja dla przedsiębiorców. Niewykluczone przecież, że sąd administracyjny dojdzie do innego przekonania w tej kwestii niż organ. Tyle że wówczas wprawdzie ponownie uchyli decyzję, ale nie znaczy to, że niemożliwe stanie się wydanie kolejnej. Tak więc przedsiębiorcy i tak będą musieli zapłacić kary, tyle że później.
Głębszy problem systemowy
Radca prawny Mateusz Medyński, wspólnik w kancelarii Zimmerman i Wspólnicy, zwraca jednak uwagę, że na problem należy patrzeć szerzej. I dotyczy on nie tylko przedsiębiorców z branży hazardowej, lecz także z wielu innych. – Sprawa niby błaha, ale jej stałe zaniedbywanie przez ustawodawcę jest źródłem wielu problemów. Wszyscy płacimy za brak spójnych przepisów przejściowych w projektach ustaw. Skutkuje to tym, że nowelizacje, które często mają na celu usuwanie problemów na drodze przedsiębiorców czy całej gospodarki, zamiast zmniejszać liczbę wątpliwości prawnych tylko je powiększają – zauważa.
Dopóki jednak ustawodawca nie zacznie przywiązywać należytej wagi do kwestii przepisów przejściowych, szczególną czujność muszą wykazywać urzędnicy. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której luka w przepisach zostaje wypełniona przez określone działanie organu, którego on nie uzasadnia. Jest to niezgodne z konstytucyjnie przysługującym prawem do sądu, które obejmuje również prawo do bycia wysłuchanym. A ciężko jest bronić się przed czymś, gdy nie wiadomo, z czego wynikała decyzja. – Dla adresata decyzji wykazanie, dlaczego został ukarany na podstawie danych przepisów ma ogromne znaczenie i wymaga uzasadnienia. Organ tym bardziej powinien uzasadnić swoje rozumowanie, aby umożliwić dyskusję prawną nad jego właściwością, co powinno prowadzić do rozstrzygnięcia problemu przez właściwy sąd. Chodzi o to, by umożliwić sądom administracyjnym weryfikację toku myślenia organu skarbowego – spostrzega mec. Mateusz Medyński.
OPINIA EKSPERTA
Wskazane wyroki WSA w Łodzi mają istotny wpływ na sprawy zgłoszone do rozstrzygnięcia przez sąd w podobnym stanie faktycznym, jak również na tego typu sprawy, które zostały rozstrzygnięte decyzją ostateczną organu drugiej instancji, wobec której przysługuje wniosek o stwierdzenie nieważności, o ile nie została ona zaskarżona do sądu. Uzasadnienie powołane przez łódzki sąd administracyjny można i należy wykorzystać również w sprawie, która dopiero przeszła do postępowania odwoławczego przed organem drugiej instancji. W praktyce jest często tak, że decyzja organu nie zawiera prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Co więcej, ta powinna zawierać w podstawie prawnej nie tylko przepisy prawa materialnego oraz procesowego, lecz także przepisy obowiązujące w danym stanie faktycznym z uwzględnieniem regulacji przejściowych. Błędy z tym związane stanowią rażące naruszenie prawa, gdyż nie podają właściwej podstawy prawnej decyzji, z treścią której zainteresowany musi polemizować.
Dodatkowo – z punktu widzenia osób uczestniczących w postępowaniu – zasadnym jest rozwinięcie wątku, który został tylko zasygnalizowany przez WSA w Łodzi. Dotyczy on zasad penalizowania zachowania, które według nowej ustawy nie jest deliktem administracyjnym. Sąd orzekający (w związku z brakiem w zaskarżonych decyzjach rozważań dotyczących zarówno przepisu art. 89 ustawy o grach hazardowych w nowym brzmieniu, jak i dotyczących oceny zachowania skarżącego w świetle już znowelizowanego art. 89), nie podjął się analizy, czy w postępowaniu administracyjnym również powinna być stosowana jedna z naczelnych zasad prawa karnego. Czyli stosowania ustawy względniejszej. Jest to szczególnie ciekawe z punktu widzenia toczących się postępowań. Ewentualne uznanie przedmiotowej zasady za obowiązującą również na gruncie postępowań administracyjnych, nałożyłoby na organ obowiązek każdorazowego badania, które z przepisów są bardziej względne dla sprawcy deliktu administracyjnego, i następnie zastosowanie przepisów bardziej korzystnych.
Natomiast w kwestii podnoszonych przez sąd wątpliwości, który z przepisów powinien zostać zastosowany, należałoby się zastanowić nad pewnym aspektem proceduralnym. Otóż, czy zmiana kwalifikacji przepisu prawa materialnego w konsekwencji nie powinna pociągać za sobą uchylenia decyzji I i II instancji organów administracji? Na potwierdzenie tak sformułowanej tezy, należy przywołać konstytucyjne prawo do uczestniczenia w postępowaniu składającym się z dwóch instancji. Uprawnienie procesowe każdej ze stron powinno korelować z możliwością oczekiwania, iż konkretny stan faktyczny – zakwalifikowany według określonych przepisów – zostanie zweryfikowany w dwóch odrębnych postępowaniach I oraz II instancji. Zmiana kwalifikacji prawnej bez uchylenia decyzji pozbawiłaby stronę możności obronnych i polemizowania z każdym argumentem formułowanym przez organ na dowolnym etapie postępowania.
