Subskrybuj nas na Youtube
Samorząd, który odliczył podatek pokryty wcześniej ze środków unijnych, musi zwrócić dofinansowanie w tym zakresie i to łącznie z odsetkami. Tego zdania jest już nie tylko MF, ale i sąd kasacyjny.
/>
Ukazało się właśnie uzasadnienie precedensowego wyroku, w którym NSA orzekł: „Brzmienie art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jest jednoznaczne. Beneficjent, który poprzez swoje działania (uzyskanie zwrotu podatku VAT), doprowadza do pobrania dofinansowania nienależnie, musi liczyć się z konsekwencjami w postaci obowiązku zwrotu otrzymanych środków, i to wraz z odsetkami, które liczone są od dnia przekazania tych środków” (sygn. akt GSK 4503/16).
Dla gmin to zła wiadomość. Muszą zapłacić odsetki jak od zaległości podatkowych, mimo że stały się ofiarami niejasnego prawa i zmiennych jego interpretacji.
Karuzela wykładni
Początkowo gminy, ubiegając się o unijne dofinansowanie również w części dotyczącej VAT, kierowały się m.in. wyrokiem NSA z 18 grudnia 2011 r. (sygn. akt I FSK 1369/10). Wynikało z niego, że samorządowy zakład budżetowy jest podatnikiem VAT odrębnym od jednostki samorządu terytorialnego, która go utworzyła.
Pogląd ten został zaakceptowany także w uzasadnieniu uchwały NSA z 24 czerwca 2013 r. (sygn. akt I FPS 1/13). Uchwała dotyczyła gminnych jednostek budżetowych, które – w odróżnieniu od zakładów budżetowych – nie zostały uznane za podatnika VAT.
Rok później, w wyroku z 2 września 2014 r. (sygn. akt I FSK 938/14), NSA nadal nie kwestionował tego, że zakład budżetowy jest podatnikiem VAT odrębnym od jednostki samorządu terytorialnego. Doszedł jednak do wniosku – kierując się zasadą neutralności – że gmina powinna mieć prawo do odliczenia podatku naliczonego z tytułu wydatków poniesionych na inwestycje wykorzystywane następnie – w jej imieniu – przez zakład budżetowy do działalności opodatkowanej (generujące przez to podatek należny).
Wątpliwości w tym zakresie rozwiała dopiero uchwała NSA z 26 października 2015 r. (sygn. akt I FPS 4/15). Wynikało z niej, że gmina ma prawo odliczyć podatek naliczony z faktur zakupowych związanych z realizacją inwestycji, które zostały następnie przekazane do gminnego zakładu budżetowego realizującego powierzone mu zadania własne tej gminy, jeżeli te inwestycje są wykorzystywane do sprzedaży opodatkowanej podatkiem od towarów i usług.
Uchwała ta zapadła w wyniku wyroku TS UE z 29 września 2015 r. w sprawie gminy Wrocław (C-276/14). W uzasadnieniu uchwały NSA uznał za nieaktualny pogląd przedstawiony w wyroku z 18 grudnia 2011 r. (sygn. akt I FSK 1369/10).
Spór o odsetki
Ofiarą tej zmienności padła gmina, która korzystała z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2007–2013. Budowała sieć kanalizacyjną i wodociągową, która miała być następnie zarządzana przez samorządowy zakład budżetowy.
Gmina wystąpiła o dofinansowanie w kwotach brutto, bo – jak tłumaczyła – nie mogła odzyskać VAT poniesionego w ramach wydatków związanych z realizacją unijnego projektu. Kierowała się dominującą wówczas wykładnią zarówno organów podatkowych, jak i sądów administracyjnych.
Zobowiązała się zarazem, że gdyby pojawiła się możliwość odzyskania VAT z urzędu skarbowego, to zwróci dofinansowanie w tym zakresie. Tak też się stało – gmina dostała w 2015 r. z urzędu skarbowego zwrot VAT. Do starania się o to skłonił ją wyrok NSA z 2 września 2014 r. (sygn. akt I FSK 938/14).
Zarząd Województwa Pomorskiego (instytucja zarządzająca środkami z unijnego programu) zażądał wtedy od gminy zwrotu dodatkowych ponad 178 tys. zł. Stwierdził, że gmina powinna nie tylko zwrócić tę część dofinansowania, która pokryła VAT, lecz także zapłacić odsetki za zwłokę. A gdy ta odmówiła, rozliczył wpłaconą przez nią kwotę proporcjonalnie na poczet zwrotu VAT oraz odsetek za zwłokę (zgodnie z art. 55 ordynacji podatkowej). Stąd na koncie gminy wyliczył zaległość na ponad 178 tys. zł (wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych).
Gmina przegrała w sądach, choć ostatecznie zwróci tylko 4,6 tys. zł zamiast ponad 178 tys. zł. Sąd kasacyjny orzekł bowiem, że w odniesieniu do 173,7 tys. zł sprawa się przedawniła.
Co do reszty jednak NSA zgodził się z WSA w Gdańsku – skoro gmina dostała z urzędu skarbowego zwrot VAT w zakresie kwoty objętej dofinansowaniem z unijnych środków, to musi je w tej części zwrócić, i to łącznie z odsetkami. Wymagają tego przepisy sektorowe (m.in. rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006) oraz – na poziomie krajowym – ustawa o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.). Odsetki są liczone jak od zaległości podatkowych już od dnia przekazania unijnego dofinansowania (zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy).
Mimo takiego werdyktu NSA przyznał, że początkowo gmina miała prawo przypuszczać, iż nie odzyska VAT z urzędu skarbowego. Wskazywało na to wiele ówczesnych rozstrzygnięć organów podatkowych i sądów administracyjnych – potwierdził NSA.
Jej błędem – uznał sąd – było to, że nie wystąpiła o interpretację indywidualną w zakresie możliwości odliczenia podatku naliczonego objętego przedmiotem dofinansowania. Gdyby taką interpretację miała, nie musiałaby płacić odsetek.
Podobnie jak MF
Wykładnia NSA nie odbiega od tego, przed czym przestrzegało gminy Ministerstwo Finansów w komunikacie wydanym zaraz po wyroku TSUE z 29 września 2015 r. w sprawie gminy Wrocław (C-276/14). Resort informował w nim, że beneficjenci nie będą musieli zwracać dofinansowania w zakresie VAT tylko wtedy, jeśli nie skorygują podatku naliczonego (nie odliczą go, nie wystąpią o jego zwrot z urzędu skarbowego).
OPINIA
Gminy będą teraz płacić odsetki za „korzystanie” ze środków, których de facto nie miały
Cena, jaką być może przyjdzie zapłacić niektórym gminom za całe zamieszanie, może okazać się wysoka. „Wygrane” wydają się być obecnie tylko te samorządy, które przed przystąpieniem do realizacji projektów unijnych pozyskały interpretacje indywidualne potwierdzające brak prawa do odliczenia. We wskazanym wyroku NSA stwierdził, że gdyby gmina, zawierając umowę o dofinansowanie, legitymowała się interpretacją podatkową i dokonała zwrotu natychmiast po zmianie linii orzeczniczej w sprawie możliwości odliczenia VAT, to obciążenie jej obowiązkiem poniesienia dodatkowego wydatku w postaci odsetek naruszałoby konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej. Byłaby to bowiem sankcja za działanie, które w okresie zawarcia umowy o dofinansowanie było prawidłowe, taka była dominująca wówczas linia orzecznicza (NSA orzekł tak również 12 kwietnia 2017 r., II GSK 5209/16, utrzymując w mocy korzystny dla gminy wyrok WSA w Gliwicach z 4 lipca 2016 r., IV SA/Gl 205/16).
P owstaje jednak pytanie, czy faktycznie można powiedzieć, że obciążenie kosztami odsetek gminy, która posiadała interpretację podatkową jest niesprawiedliwe, a gminy, która takiej interpretacji nie miała, lecz działała w oparciu o ugruntowaną wówczas linię orzeczniczą (nie tylko organów podatkowych, ale i sądów) jest już sprawiedliwe. Można by powiedzieć, że nie do końca.
N ależy również pamiętać, że ekonomicznie odzyskany VAT znajdował się w dyspozycji samorządu dopiero od momentu jego faktycznego odzyskania, czyli zwrotu z urzędu skarbowe go. W okresie pomiędzy podpisaniem umowy a otrzymaniem zwrotu przez gminę środkami tymi dysponował Skarb Państwa: dostawca zapłacił VAT, a gmina nie odliczyła. Podatek został zatem „u fiskusa”. Wychodzi na to, że gminy będą teraz płacić odsetki za „korzystanie” ze środków, których de facto nie miały.
