Poznań scentralizował swoje rozliczenia w VAT z 306 jednostkami budżetowymi już 1 stycznia 2014 r. Zrobił to w ślad za uchwałą NSA z 2013 r. (sygn. akt I FPS 1/13), a następnie wyrokiem sądu kasacyjnego, korzystając przy tym z uzyskanej, korzystnej interpretacji indywidualnej.

Co więcej, słuszność jego postępowania potwierdził Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku z 29 września 2015 r. w sprawie gminy Wrocław (sygn. C-276-14) oraz NSA w kolejnej uchwale – z 26 października 2015 r. (sygn. akt I FPS 4/15). Wszystkie te orzeczenia potwierdziły, że podatnikiem VAT może być jedynie gmina, a nie jej jednostki budżetowe i zakłady.

Teraz Poznań miałby dotkliwie odczuć skutki finansowe swojego, zgodnego z prawem postępowania. Musiałby zwrócić VAT do UE, zapłacić odsetki i zastosować niekorzystny prewspółczynnik dotyczący odliczania podatku – i to za pięć lat wstecz.

Zapłata odsetek

Projekt specustawy z 26 listopada 2015 r. przewiduje, że każda gmina, która – stosując się do wspomnianych orzeczeń TSUE i NSA – chciałaby odzyskać podatek naliczony od wydatków dofinansowanych przez Unię Europejską, musiałaby zwrócić do UE część dofinansowania (odpowiadającą kwocie VAT). Dodatkowo musiałaby zapłacić odsetki jak od zaległości podatkowych.

Jeśli natomiast odstąpiłaby od korekty wcześniejszych rozliczeń i porzuciła chęć odzyskania VAT z budżetu państwa, to nie musiałaby zwracać dofinansowania unijnego. Koszt zwrotu środków do UE i odsetki wzięłoby na siebie państwo.

– A zatem, jeżeli gmina chciałaby skorygować swoje rozliczenia VAT i doprowadzić je do stanu zgodnego z prawem w świetle wyroku TSUE i uchwały NSA, to dostałaby swoistą sankcję w postaci konieczności zwrotu odsetek od przyznanego dofinansowania. Takie rozwiązanie byłoby bezprecedensową aprobatą działań niezgodnych z prawem i karą za zachowanie z nim zgodne – komentuje Tomasz Ciszewski, doradca podatkowy i partner w BT&A Group.

Centralizacja za cały okres

Stolica Wielkopolski musiałaby też scentralizować rozliczenia za wszystkie lata nieobjęte przedawnieniem, stosując przy tym prewspółczynnik, mimo że zasadniczo wszedł on w życie dopiero od 1 stycznia 2016 r. Projekt specustawy przewiduje bowiem, że korekta przeszłych, nieprzedawnionych rozliczeń VAT w gminach musi objąć cały pięcioletni okres i należy przy tym uwzględnić dwie rzeczy: prewspółczynnik (czyli proporcję sprzedaży objętej i nieobjętej VAT dla każdej jednostki oddzielnie) oraz nowe zasady dotyczące ustalania współczynnika, czyli proporcji sprzedaży opodatkowanej i zwolnionej z VAT.

Barbara Sajnaj, skarbnik miasta Poznania, negatywnie ocenia te propozycje.

– Zaproponowane rozwiązania są niezgodne z wyrokiem TSUE w sprawie gminy Wrocław, a propozycja dotycząca korekty VAT w zakresie projektów unijnych sankcjonuje działania niezgodne z prawem i wprowadza kary za zachowania zgodne z prawem – wskazuje.

Za niewykonalny uważa przepis nakładający obowiązek korekt za okresy przeszłe. – Wyliczenie skutków finansowych przy 306 prewspółczynnikach i 306 współczynnikach jest bardzo trudne, zwłaszcza że projekt nie określa precyzyjnych zasad ich wyliczania – tłumaczy. Miasto zamierza wystąpić do ministra finansów o jednoznaczną interpretację dotyczącą prewspółczynnika.

Tomasz Ciszewski zwraca też uwagę, że specustawa skasowałaby wszystkie dotychczasowe interpretacje indywidualne wydane w tej sprawie, w tym interpretację uzyskaną przez Poznań po korzystnym dla niego wyroku NSA. W efekcie interpretacja nie chroniłaby miasta w ewentualnym sporze z fiskusem.

Nie tylko jedna gmina

Problemy mogłyby mieć również inne jednostki, które już rozpoczęły proces konsolidacji rozliczeń VAT. – Część postanowień projektu ustawy dotyczy bardzo wąsko określonej grupy samorządów, które rozpoczęły konsolidację w 2015 r. lub 2016 r. Można odnieść wrażenie, że postanowienia te byłyby wymierzone przeciwko konkretnym jednostkom, które rozpoczęły proces konsolidacji wcześniej – uważa ekspert BT&A Group.

Zaznacza też sprzeczność komunikatu MF z działaniami podejmowanymi obecnie przez niektóre urzędy skarbowe. W komunikacie z 16 grudnia 2015 r. resort wskazał, że obowiązek centralizacji rozliczeń będzie egzekwowany od 1 stycznia 2017 r. – Tymczasem mamy sygnały od co najmniej kilkudziesięciu gmin z całej Polski, że urzędy skarbowe już teraz wymagają centralizacji rozliczeń. Jeszcze bardziej zaskakujące jest to, że jest ona wymagana w przypadku jakiejkolwiek korekty skutkującej zwrotem VAT dla gminy, nawet niezwiązanej z orzeczeniem TSUE i uchwałami NSA – stwierdza Ciszewski.

Niezgodne z konstytucją

Zastrzeżenia Tomasza Ciszewskiego, podobnie jak i innych prawników (patrz DGP z 11 stycznia 2016 r., nr 5), budzi też wymóg zastosowania wstecznie prewspółczynnika oraz zmiana liczenia współczynnika dla potrzeb odliczenia podatku naliczonego.

– Specustawa nakazuje uwzględniać je w korektach za wcześniejsze lata, mimo że przed 2016 r. prewspółczynnika w ogóle nie było, a współczynnik trzeba było liczyć inaczej – podkreśla ekspert.

Podobnego zdania jest Agnieszka Bieńkowska, doradca podatkowy i partner w MDDP. Jej zdaniem na samorządy zostałby w ten sposób nałożony niedozwolony prawem obowiązek stosowania przepisów z mocą wsteczną.

Informacja o tym, że projekt specustawy jest niezgodny z konstytucją, trafiła już do rzecznika praw obywatelskich (sprawa o sygnaturze RPW/80253/2015), mimo że Ministerstwo Finansów nie przedstawiło jeszcze publicznie tego projektu (nie został opublikowany przez Rządowe Centrum Legislacji).

Biuro rzecznika poinformowało DGP, że trwa analiza pisma przekazanego RPO.

Potrzebna uchwała

Inny pogląd na sprawę ma prof. Witold Modzelewski, prezes Instytutu Studiów Podatkowych. Jego zdaniem wyrok TSUE, który jest podstawą projektu specustawy, jest błędny, a zarówno jednostki budżetowe, jak i zakłady są podatnikami VAT.

Zwraca uwagę na art. 15 ust. 1 ustawy o VAT, który nie mówi o samodzielnym podatniku, lecz o samodzielnym wykonywaniu działalności gospodarczej, a to – jak podkreśla – całkiem co innego. – Załóżmy, że urząd wojewódzki chce wynająć salę. Do niego należy decyzja, czy ją wynajmie i za ile. Ma również prawo wystawić fakturę. A więc działa w sposób samodzielny – tłumaczył profesor podczas ubiegłotygodniowego spotkania o podatkach, zorganizowanego przez firmę Comarch.

Przypomniał także, że w świetle wyroku TSUE o niesamodzielności jednostki budżetowej przesądza m.in. to, że nie dysponuje ona dochodem z działalności gospodarczej. Tymczasem – według prof. Modzelewskiego – art. 15 ustawy o VAT rozstrzyga jednoznacznie, że cel i rezultat działalności nie mają żadnego znaczenia.

– Ponadto zgodnie z innymi przepisami o VAT czynności wykonane niesamodzielnie również są opodatkowane – dodał.

W jego przekonaniu, żeby wybrnąć z obecnego zamieszania, konieczna byłaby kolejna uchwała poszerzonego składu NSA, rozstrzygająca, czy jednostki i zakłady budżetowe są podatnikami VAT. 

To aprobata działań niezgodnych z prawem i kara za zachowanie z nim zgodne