Naczelny Sąd Administracyjny skierował wczoraj pytanie prawne do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (sygn. akt I FSK 311/12) w sprawie opodatkowania VAT jednostek organizacyjnych gmin (takich jak te budżetowe).

To najbardziej kontrowersyjne zagadnienie dotyczące podatków w samorządach w ostatnim czasie. Chodzi o to, czy np. VAT od sprzedaży usług mieszkańcom gminy przez ośrodki sportu i rekreacji mają rozliczać miasta, czy też każdy z takich ośrodków oddzielnie. Jednostkami budżetowymi są też innego rodzaju podmioty świadczące usługi dla mieszkańców, takie jak: szkoły, placówki zdrowotne czy zakłady transportu i komunikacji.

Były już orzeczenia

W tym roku NSA już zajmował się tym problemem i podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów (uchwała z 24 czerwca 2013 r., sygn. I FPS 1/13, w sprawie gminy Wrocław). Uznał, że jednostki budżetowe gmin nie są samodzielnymi podatnikami VAT. Wydając to orzeczenie, NSA zakwestionował dotychczasowe postępowanie urzędów skarbowych rejestrujących takie jednostki jako czynnych podatników VAT. Zgodnie z czerwcową uchwałą nie są one wystarczająco niezależne od gmin. Dlatego tylko te ostatnie mogą być podatnikami.

Rozstrzygnięcie to nie było zgodne z praktyką Ministerstwa Finansów (MF), które przez lata dopuszczało równoległe składanie deklaracji VAT zarówno przez gminy, jak i jednostki budżetowe. Resort finansów już na rozprawie przed wydaniem uchwały zabiegał o skierowanie pytania prawnego do TSUE. Wtedy skład siedmiu sędziów uznał, że wystarczające do rozstrzygnięcia problemu są przepisy krajowe.

NSA o samorządach

NSA o samorządach

źródło: Dziennik Gazeta Prawna

Po tej uchwale MF opublikowało w lipcu 2013 r. na swojej stronie internetowej komunikat, w którym zapewniło, że po opublikowaniu uzasadnienia pisemnego uchwały przedstawi koncepcję rozliczenia VAT przez samorządy. Dotychczas jednak tego nie zrobiło. Z wyjaśnień resortu przekazanych DGP (opublikowanych 29 października 2013 r. nr 210/2013) wynikało, że wstrzymuje się on z opublikowaniem wytycznych dla samorządowców do czasu wydania orzeczenia w sprawie miasta Wrocław. I właśnie w sprawie tej gminy sąd zdecydował się na skierowanie kolejnego pytania, tym razem do europejskiego trybunału.

Aspekt unijny

Sędziowie uznali, że konieczne jest rozpatrzenie przepisów unijnych, szczególnie że czerwcowa uchwała się do nich nie odniosła.

Sędzia Adam Bącal podkreślił, że w sprawie opodatkowania jednostek organizacyjnych gmin, które nie spełniają warunku samodzielności (bo są zależne od gmin), istotny jest art. 13 dyrektywy 2006/112/WE z 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej.

Przepis ten określa, że krajowe, regionalne i lokalne organy władzy oraz inne podmioty prawa publicznego nie są podatnikami w związku z działalnością, którą podejmują, lub transakcjami, których dokonują jako organy władzy publicznej, nawet jeśli z tego powodu pobierają należności, opłaty, składki lub płatności.

Jednakże w przypadku gdy podejmują one takie działania lub dokonują takich transakcji, są uważane – w odniesieniu do tego – za podatników, gdyby wykluczenie ich z tej kategorii prowadziło do znaczących zakłóceń konkurencji.

Rząd ma czas

Po wczorajszym rozstrzygnięciu ministerstwo finansów zyskało więc czas na przygotowanie się do opracowania planów zmiany rozliczeń w samorządach, w razie gdyby z wyroku TSUE wynikało, że jednostki budżetowe gmin nie są podatnikami VAT. Oczekiwanie na rozstrzygnięcie może trwać nawet dwa lata.

Rząd będzie miał więcej czasu na przygotowanie zmian, które dotyczą gminnych rozliczeń

NSA w praktyce podważył wcześniejszą uchwałę

Czy NSA słusznie zaangażował trybunał w rozstrzygnięcie problemu?

W mojej ocenie sposób sformułowania pytania nie do końca może być trafny. Zdanie drugie art. 13 dyrektywy 2006/112 odnosi się do możliwości opodatkowania krajowych, lokalnych organów władzy publicznej, w sytuacji gdy wykonując działania lub transakcje w ramach ich działalności jako organów władzy publicznej, mogą doprowadzić do zakłócenia konkurencyjności. Przepis ten ma więc zastosowanie w sytuacji, gdy jest już zdefiniowany podatnik VAT. Tymczasem NSA poszukuje dopiero odpowiedzi na pytanie, czy jednostka budżetowa może być odrębnym podatnikiem VAT. W związku z tym sądzę, że pytanie powinno dotyczyć raczej obiektywnego statusu takich jednostek, aby ustalić, czy są one podatnikami na gruncie art. 9 dyrektywy bez względu na to, czy wykonują czynności jako organy władzy publicznej, czy też czynności innego rodzaju.

Mamy więc uchwałę NSA i czekamy na odpowiedź trybunału. Co taka sytuacja oznacza dla samorządów?

NSA, zadając pytanie do trybunału, podważył w praktyce wcześniej wydaną przez ten sąd uchwałę w składzie siedmiu sędziów. Jest to dość zaskakujące i niepokojące, aczkolwiek nie jest to pierwszy taki przypadek. Oczywiście NSA zawsze powinien dążyć do wydania obiektywnego rozstrzygnięcia, ale skoro wątpliwość dotyczy prawa unijnego, to pewnie od razu można było zaangażować w jej rozstrzygnięcie Trybunał Sprawiedliwości. Takie działanie podważa jednak pewność i trwałość orzeczeń polskich sądów. W ostatnich dwóch latach mamy wysyp problemów związanych z rozliczaniem VAT przez samorządy. Mogłoby ich nie być, gdyby minister finansów od początku zdefiniował rolę jednostek administracji publicznej w zakresie przepisów o VAT. Można to było zrobić przed wejściem Polski do UE, kiedy opracowywana była nowa ustawa o podatku od towarów i usług.

Co powinny więc zrobić samorządy?

Minister finansów zapewne usztywni swoje stanowisko, a organy podatkowe będą faktycznie wymuszać zastosowanie praktyki sprzed uchwały. Te samorządy, które będą chciały kierować się uchwałą, muszą liczyć się ze sporami z organami podatkowymi, które będą trafiać do sądów administracyjnych. A te – z uwagi na zadane pytanie do trybunału – będą zawieszać postępowanie w oczekiwaniu na stanowisko TSUE. Czeka nas więc prawdopodobnie kilkunastomiesięczny pat.