Partnerzy społeczni narzekają, że resort finansów nie chce ich słuchać i nie daje czasu na poważną dyskusję o zmianach w prawie. Ich zdaniem ma to opłakane skutki. Przykład? Chociażby ostatnie rozporządzenie dotyczące kas fiskalnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 363) i zamieszanie z interpretacją jego zapisów oraz wprowadzenie unikalnego na skalę światową rozwiązania – drukowania NIP nabywcy na paragonie. Czas konsultacji – dwa dni.

Krótki termin

– Wyznaczanie krótkiego czasu na konsultacje społeczne to stała praktyka Ministerstwa Finansów. Kilkakrotnie zdarzyło mi się pisać opinię dla Krajowej Rady Radców Prawnych, na którą miałam dwa, trzy dni, a czasami tylko jeden – potwierdza Dorota Szubielska, radca prawny, partner w kancelarii Chadbourne & Parke.

Wielu ekspertów twierdzi, że resort nierzadko nie respektuje przepisów dotyczących terminu konsultacji społecznych.

– Zgodnie z prawem mamy na nie w przypadku projektów ustaw 30 dni. Ministerstwa mogą skrócić ten czas do 21 dni, ale muszą to uzasadnić – wyjaśnia Janusz Gołąb z OPZZ. Jak jednak twierdzi, standardem jest wyznaczanie terminów krótszych, np. siedmiodniowych. – Normą jest też, podkreśla, zastrzeżenie, że niewniesienie uwag w danym okresie będzie traktowane jak akceptacja projektu.

– Zdarzają się przypadki, że czas wyznaczony na konsultacje jest nieadekwatny do skali proponowanych zmian i ich wagi. Przykładem jest obszerny projekt nowelizacji ustawy o PIT i CIT, który w zeszłym roku MF przesłało do konsultacji, dając na nie dwa tygodnie – zauważa Roman Namysłowski, członek Krajowej Rady Doradców Podatkowych, przewodniczący Komisji Prawnej, Współpracy z Organami Państwa. Jednak w jego ocenie z perspektywy lat można dostrzec pozytywną zmianę.

– Dziś nasze uwagi są przynajmniej czytane, a czasami skłaniają prawodawcę do modyfikacji pierwotnych propozycji – dodaje.

Złe konsekwencje

Katarzyna Urbańska, dyrektorka departamentu prawnego PKPP Lewiatan, przyznaje, że w ciągu jednego lub kilku dni nikt nie ma realnych możliwości przygotowania dobrego materiału z uwagami i rzetelnego odniesienia się do problemów.

– Jeżeli konsultacje nie są przeprowadzane w sposób właściwy, to autor regulacji sam pozbawia się informacji zwrotnej, a także bardzo często konkretnej wiedzy w danej dziedzinie – podkreśla.

Jest to o tyle ważne, że osoby pracujące w resortach – nawet jeżeli zajmują się zagadnieniem wiele lat i są ekspertami – nie są w stanie przewidzieć wszystkich problemów, które mogą się pojawić w związku z funkcjonowaniem nowej regulacji.

Przemysław Ruchlicki, ekspert prawno-gospodarczy Krajowej Izby Gospodarczej, wskazuje, że jednym z ostatnich przykładów bubla legislacyjnego było wpisanie – przy okazji walki z wyłudzeniami podatkowymi w branży stalowej – do załącznika nr 11 do projektu ustawy o zmianie ustawy o VAT „gęsi zwykłych ze stali wysokostopowej”.

– Żaden hutnik o gęsiach stalowych nigdy nie słyszał, za to bardzo dobrze są im znane gąski stalowe – komentuje.

Z kolei według Stefana Czerwińskiego, biegłego rewidenta, sekretarza zarządu głównego Stowarzyszenia Księgowych w Polsce, przykładem wadliwych – przygotowywanych w oderwaniu od postulatów środowisk gospodarczych – rozwiązań są zmiany w ustawach o PIT i CIT, które wprowadziła ustawa deregulacyjna z 16 listopada 2012 r. (Dz.U. poz. 1342). Chodzi tu o zasadę, że każdy dłużnik prowadzący działalność gospodarczą, który nie ureguluje należności w ciągu 30 dni od terminu płatności, musi skorygować (pomniejszyć) koszty uzyskania przychodów. Celem ustawodawcy było usprawnienie przepływu pieniędzy między podmiotami. – Ten skutek nie został osiągnięty – podkreśla Stefan Czerwiński. A przedsiębiorcy mają więcej pracy, bo muszą kontrolować wszystkie daty płatności.

Szykują się zmiany

Katarzyna Urbańska zaznacza, że toczą się prace nad usprawnieniem procesu legislacyjnego. Ma powstać jedna ustawa regulująca sprawy związane z konsultacjami. Projekt przygotowuje resort sprawiedliwości.

Nad zmianami pracują też zespoły w Kancelarii Prezydenta i w Ministerstwie Gospodarki.

Obecnie zasady rządowego procesu legislacyjnego, w tym konsultacje społeczne, zapisane są w różnych aktach prawnych, najczęściej niskiego rzędu. Najważniejszym dokumentem w tym zakresie jest uchwała nr 49 Rady Ministrów – Regulamin Pracy RM, nie określa ona jednak terminów konsultacji społecznych. Wynikają one zaś wprost z ustawy o organizacjach pracodawców (Dz.U. z 1991 r. nr 55 poz. 235. z późn. zm.) czy o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 854 z późn. zm.) – w tych przypadkach wynoszą 30 dni. W wyjątkowych sytuacjach można je skrócić do 21 dni.

– Podstawową kwestią jest wpisanie w odniesieniu do wszystkich podmiotów jednej generalnej zasady, że na konsultacje jest 30 dni – podkreśla przedstawicielka PKPP Lewiatan.

Eksperci przyznają jednak, że samo uregulowanie zasad w przepisach niewiele pomoże. Konieczna jest zmiana podejścia. Chodzi o to, by zgłaszane uwagi były uwzględniane, a przynajmniej wnikliwie analizowane.

Cenna informacja

Doktor Irena Ożóg, partner zarządzający w kancelarii Ożóg i Wspólnicy, wskazuje też na problemy, które pojawiają się na dalszym etapie prac legislacyjnych. Kiedy np. projekt ustawy trafia do Sejmu, nie towarzyszy mu informacja o tym, kto i jakie uwagi zgłosił oraz z jakiego powodu nie zostały uwzględnione. A to byłaby bezcenna informacja dla parlamentarzystów, którzy mogliby spojrzeć na propozycje MF od strony adresatów prawa lub krytyków zmian.

Społeczeństwo jest świadome swoich praw

Wiesława Dróżdż, Ministerstwo Finansów

Regulacje dotyczące konsultacji społecznych znajdują się w różnych aktach. W stosunku do niektórych podmiotów, w tym reprezentujących organizacje związkowe, termin na zgłaszanie uwag do projektów został ustawowo zagwarantowany – nie może być krótszy niż 30 dni. W przypadku pozostałych podmiotów potencjalnie zainteresowanych udziałem w konsultacjach nie został określony. Ustalając terminy, MF bierze pod uwagę rodzaj i przedmiot dokumentu rządowego, nad którym proceduje (ustawy, rozporządzenia), stopień jego złożoności oraz pilność sprawy. Obecnie ministerstwo prowadzi prace legislacyjne nad projektem z 12 lutego 2013 r. nowelizacji ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, który stanowi de facto rozszerzenie dokumentu z 24 sierpnia. W toku prac nad tym pierwszym projektem partnerom społecznym wyznaczono dwutygodniowy termin na przesłanie uwag, obecnie 12-dniowy.

Tym samym w ocenie Ministerstwa Finansów ustawodawca zapewnił partnerom społecznym wystarczający czas na fachową i merytoryczną analizę, czego wyrazem jest chociażby liczba, jak również zakres merytoryczny uwag wniesionych przez podmioty pozarządowe.