Samorządy, przygotowując budżety na 2012 r., muszą brać pod uwagę regulacje dotyczące nowego wskaźnika zadłużenia.
Gminy, miasta, powiaty i województwa muszą uwzględniać w budżecie na 2012 r. oraz w wieloletniej prognozie finansowej nowe wskaźniki zadłużenia, ustalane indywidualnie dla każdej jednostki. Nowy wskaźnik będzie obowiązywał od 2014 r., ale dr Michał Bitner z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego zwraca uwagę, że dla wielu samorządów jest źródłem problemów już teraz. Zwłaszcza dla biedniejszych miast na prawach powiatu, których możliwości zadłużania zostaną po 2014 r. znacznie ograniczone. W efekcie po wprowadzeniu nowego wskaźnika samorządy te nie będą mogły w pełni wykorzystać np. środków unijnych i realizować inwestycji. Stanie się tak, bo jednostki będą miały ograniczone możliwości zaciągania kredytów na wkład własny. Ratunkiem jest dla nich wypracowanie w przyszłym i kolejnym roku nadwyżki operacyjnej.
Zmiana wskaźników
Jednostki samorządu terytorialnego nie mogą zadłużać się powyżej limitów określonych w ustawie o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 z późn.zm.). Obecnie zadłużenie nie może przekraczać 60 proc. dochodów, a środki na spłatę kredytów nie mogą przekraczać 15 proc. dochodów jednostki w danym roku. Wskaźniki te są więc jednakowe dla wszystkich gmin, miast, powiatów i województw. Są sztywne i hamują rozwój prężnie działających i bogatych samorządów, czyli w praktyce dużych miast, co przyznaje nawet Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych. Zwraca ona uwagę, że nowy wskaźnik dotknie te samorządy, które skutecznie pozyskiwały środki unijne w latach 2007 – 2013 i brały kredyty na wkład własny. Zaciągały one pożyczki w ostatnich latach, a w efekcie ich wskaźnik spłaty długu już jest wysoki.
Od 2014 r. wskaźnik zadłużenia będzie ustalany indywidualnie dla każdej jednostki, ale już teraz samorządy muszą brać pod uwagę te regulacje. Wskaźnik będzie bowiem ustalany na podstawie danych finansowych z lat 2011, 2012 i 2013.
Marcin Będzieszak z Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania Uniwersytetu Szczecińskiego przyznaje, że indywidualny wskaźnik zadłużenia w przypadku dużych miast jest rozwiązaniem lepszym niż ten odnoszący zadłużenie do dochodów ogółem. Z dotychczas przeprowadzonych analiz wynika, że większy problem ze spełnieniem tego wskaźnika będą miały małe samorządy.
Z danych Ministerstwa Finansów wynika, że 86 samorządów nie mogłoby w ogóle się zadłużać, gdyby nowy wskaźnik obowiązywał od 2011 roku. Liczba takich jednostek wzrasta z roku na rok. Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych ostrzega natomiast, że w pierwszym roku po wprowadzeniu nowego wskaźnika jednostki samorządowe będą miały znacząco zaniżony dopuszczalny wskaźnik obsługi zadłużenia. Przykładowo limit wynoszący dziś 15 proc. może w 2014 r. spaść np. do ok. 8 proc., czyli prawie o połowę.
Problemy miast
Stanisław Lipiński, skarbnik Szczecina, potwierdza, że obowiązujący dzisiaj wskaźnik jest dla miasta ograniczeniem nieracjonalnym, hamującym możliwy do sfinansowania rozwój.
– Miasto postuluje więc jak najwcześniejsze wejście w życie wskaźnika opartego na nadwyżce operacyjnej. Dyskusyjne pozostają szczegóły zastosowanej formuły, ale nie są one najistotniejszą częścią zagadnienia kontroli zadłużenia w jednostkach samorządu terytorialnego – uważa nasz rozmówca.
Problemy z obecnym wskaźnikiem zadłużania mają też inne duże miasta, takie jak Kraków, Poznań czy Warszawa. Zgodnie z obecnymi limitami zadłużenia mogą się jeszcze zadłużać, ale niewiele brakuje, aby limity zostały przekroczone. Nie ma jednak wątpliwości, że samorządy te są w stanie obsługiwać większy dług, przekraczający 60 proc. ich dochodów.
Z kolei małe miasta i gminy mogą mieć problem z obsługą dużo mniejszego długu. Nie powinny więc zaciągać kolejnych kredytów, bo w przyszłości nie będą mogły ich spłacić. Ustalenie dla nich nowego wskaźnika może jednak doprowadzić do spadku inwestycji.
Konieczna nadwyżka
Konstrukcja nowego wskaźnika opiera się na tzw. nadwyżce operacyjnej. Powstaje ona, gdy wydatki bieżące jednostki są mniejsze niż jej dochody bieżące. Do tych ostatnich zaliczane są m.in. wpływy z PIT i CIT, które mają się zwiększyć w przyszłym roku. W efekcie samorządom łatwiej będzie wypracować nadwyżkę (pod warunkiem jednak, że nie zwiększą się też wydatki bieżące).
Ministerstwo Finansów wyjaśnia, że im wyższa jest wartość nadwyżki operacyjnej, tym większa jest możliwość realizacji inwestycji oraz spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań na cele inwestycyjne.
W 2010 r. największą nadwyżkę wypracowały: wśród gmin – Kleszczów (111 mln zł), wśród powiatów – radomski (23,7 mln zł), wśród miast na prawach powiatu – m.st. Warszawa (334 mln zł), wśród województw – śląskie (205,7 mln zł).
Samorządy wiedzą, że muszą wypracować nadwyżkę. Stanisław Lipiński przyznaje, że konsekwencją obniżenia nadwyżki operacyjnej może być tylko rezygnacja z zaplanowanych zadań lub projektów inwestycyjnych.
Na chęć wypracowania nadwyżki wskazuje też poziom zaplanowanego deficytu na 2012 r. określony w wieloletnich prognozach finansowych (w 2012 r. ma wynieść 1 mld zł, podczas gdy w 2010 r. wyniósł 14,6 mld zł).
Przypomnijmy, że rekordowy poziom ubiegłorocznego deficytu zrodził też spór samorządów z resortem finansów. Ministerstwo wymogło więc na samorządach, aby w 2012 r. ograniczyły go do 10 mld zł. Biorąc jednak pod uwagę to, że jednostki zaplanowały w wieloletnich prognozach finansowych deficyt na poziomie 1 mld zł, dodatkowe jego ograniczanie nie będzie potrzebne.
Historyczne dane
Eksperci zwracają uwagę, że nowy wskaźnik ma jedną poważną wadę.
– Bazuje on na danych historycznych – przyznaje Marcin Będzieszak.
Konstruowanie wskaźnika na takich danych może w praktyce prowadzić do sytuacji, którą samorządy znają z janosikowego. Po okresie spowolnienia gospodarczego miasto nie będzie mogło zaciągać nowych kredytów, bo wskaźnik zadłużenia będzie liczony na podstawie kiepskich danych z trzech poprzednich, kryzysowych lat.
– Kolejne załamanie gospodarcze może zatem doprowadzić do istotnego obniżenia dopuszczalnych pułapów wskaźnika dla niektórych jednostek, zwłaszcza miast na prawach powiatu – ostrzega Michał Bitner.
Z drugiej jednak strony – dodaje Marcin Będzieszak – taka konstrukcja wymusza lepsze planowanie w perspektywie kilku lat. Samorządy muszą więc przewidywać konsekwencje np. spowolnienia gospodarczego i odpowiednio wcześniej na nie reagować.
Michał Bitner zwraca również uwagę na kuriozalny przepis. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych kredyty na finansowanie środków unijnych nie są brane pod uwagę przy ustalaniu limitów zadłużenia. Zasada ta jednak przestaje obowiązywać w 91. dniu po zakończeniu projektu i otrzymaniu refundacji. W efekcie planując budżet na kolejny rok, kredyt zaciągnięty na wkład własny do projektu unijnego trzeba uwzględniać w limicie zadłużenia.
