Jak wynika bowiem z art. 229 ustawy o finansach publicznych, wartości przyjęte w wieloletniej prognozie finansowej i budżecie jednostki samorządu terytorialnego powinny być zgodne co najmniej w zakresie wyniku budżetu (deficytu lub nadwyżki budżetowej – przyp. red.) i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów oraz długu jednostki samorządu terytorialnego. To oznacza, że w przypadku uchwalania budżetu na kolejny rok prognozę trzeba zaktualizować tak, aby była zgodna z budżetem.

Problemy rad gmin

– Trudno oczekiwać, że prognoza finansowa będzie stała w perspektywie kilku lat – mówi dr Marcin Będzieszak z Katedry Prawa Finansowego Uniwersytetu Szczecińskiego.

Dodaje, że powiązanie budżetu z prognozą następuje poprzez wynik budżetu. Innymi słowy trzeba ją skorygować o wskaźniki makroekonomiczne, które co roku się zmieniają i których wartości trudno przewidzieć na okres 3 – 4 lat.

Jak wyjaśnia dr Michał Bitner z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, jednostki samorządowe będą miały problem z procedurą aktualizacji, ponieważ przepisy ustawy o finansach publicznych są w tym zakresie niejasne. Ekspert tłumaczy, że nie wiadomo, jak powinno wyglądać uchwalenie zmian na radzie miejskiej. Nie wiadomo też, czy należy uwzględnić poprawki zgłoszone przez radnych. Z kolei w przypadku uchwalania budżetu nie wiadomo, czy o możliwości wydatkowania środków nieujętych w wieloletniej prognozie finansowej ma decydować rada miasta czy zarząd.

– Przepisy ustawy o finansach publicznych należy więc doprecyzować – uważa Michał Bitner. W najbliższym czasie nie będzie to jednak możliwe ze względu na wybory parlamentarne. Jak stwierdza ekspert, samorządy będą więc musiały prosić o wyjaśnienia regionalne izby obrachunkowe i dokonywać wykładni obecnych przepisów.

Aktualizacja budżetu

Aktualizacja wieloletniej prognozy budżetowej powinna następować zawsze, gdy rada gminy lub miasta zmieniają budżet samorządu. Takie stanowisko prezentuje Ministerstwo Finansów. A zatem nie tylko przy okazji uchwalania budżetu gminy lub miasta na kolejny rok konieczna jest zmiana prognozy. Marcin Będzieszak przyznaje, że praktycznie zmiany prognozy muszą następować z każdą zmianą budżetu. W efekcie wieloletnia prognoza może być zmieniana wielokrotnie w ciągu roku. Rady gmin i miast w ciągu roku zmieniają bowiem budżety nawet kilkanaście razy.

Zdaniem dr. Tomasza Strąka z Wydziału Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Szczecińskiego aktualizacja jest jednak zaletą prognozy, a nie wadą. Przyznaje on jednak, że istnieje ryzyko ciągłego dostosowywania prognozy do budżetu.

Resort idzie jeszcze dalej. Zgodne powinny być nie tylko dane w budżecie i prognozie finansowej, ale również w prognozie i sprawozdaniach finansowych jednostki za IV kwartał. A zatem dane zawarte w sprawozdaniach za IV kwartał powinny być identyczne jak odpowiadające im pozycje w wieloletniej prognozie finansowej (dane dotyczące wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów oraz długu jednostki).

Zmienne wskaźniki

Jak wyjaśnia Michał Bitner, dwa podstawowe wskaźniki, które mają wpływ na budżet na kolejny rok oraz wieloletnią prognozę finansową, to wielkość PKB oraz inflacji. Co roku wskaźniki te zmieniają się, ale nie są to duże różnice. Odmiennie może wyglądać sytuacja ze wskaźnikami budżetowymi, które nie są powiązane tak ściśle z powyższymi dwoma. Chodzi przykładowo o dochody z majątku.

Jak przyznaje Michał Bitner, wielkość dochodów z majątku może różnić się co roku nawet o kilkaset procent. Tak duże różnice, które mogą występować co roku, powodują, że trudno uznać prognozę za realistyczną. Tymczasem art. 226 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wymaga, aby wieloletnia prognoza finansowa spełniała tę cechę. Eksperci od finansów publicznych przyznają, że przy obecnej konstrukcji przepisów jest to wymóg niemożliwy do spełnienia. Wynika to m.in. z faktu, że to prognoza jest dostosowywana do budżetu jednostki na dany rok, a nie odwrotnie.

Uchwała w sprawie wieloletniej prognozy finansowej może zawierać upoważnienie dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań: związanych z realizacją zamieszczonych w niej przedsięwzięć; z tytułu umów, których realizacja w roku budżetowym i w latach następnych jest niezbędna do zapewnienia ciągłości działania jednostki i z których wynikające płatności wykraczają poza rok budżetowy.

Wartości przyjęte w wieloletniej prognozie finansowej i budżecie jednostki samorządu terytorialnego powinny być zgodne co najmniej w zakresie wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów oraz długu jednostki samorządu terytorialnego.

Problem z zadłużeniem

Dla wielu jednostek samorządowych problemem może okazać się również określenie nowego wskaźnika zadłużenia. Wyjaśnijmy, że indywidualny wskaźnik ma obowiązywać od 2014 r., ale do jego obliczenia brane będą pod uwagę dane z trzech lat poprzednich. Oznacza to, że już teraz jednostki muszą prognozować wielkość wskaźnika.

Michał Bitner zwraca uwagę, że może to być problem dla jednostek, które według nowych reguł nie mogłyby się zadłużać. Polega on na tym, że regionalna izba obrachunkowa może zakwestionować (stwierdzić nieważność) uchwałę aktualizującą wieloletnią prognozę finansową, jeśli będzie z niej wynikało, że w 2014 r. jednostka przekroczy indywidualny wskaźnik zadłużenia.